먼저, 동일한 사항에 대하여 둘 이상의 법률의 적용이 문제되는 경우에는 해당 법률이 일반법과 특별법의 관계에 있는지 여부에 따라 하나의 법률만 배타적으로 적용될 수도 있으므로 이에 관한 검토가 필요한데, 일반적으로 특별법이 일반법에 우선한다는 원칙은 동일한 형식의 성문법규인 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우에 적용되는 것으로서, 문제가 된 각 규정이 상호 모순ㆍ저촉되는 경우가 아니라면 어떠한 규정이 다른 규정의 적용을 배제하는 특별규정이라 할 수 없는바(법제처 2006. 6. 29. 회신 08-0288 해석례 참조), 법률이 상호 모순ㆍ저촉되는지 여부는 법률의 입법목적, 적용범위 및 규정사항 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 1998. 11. 27. 선고 98다32564 판결례 참조).
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률임에 반하여, 「장사 등에 관한 법률」(이하 “장사법”이라 함)은 보건위생상의 위해를 방지하고 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서 양자는 그 규제의 대상을 달리하고 있어 법률간에 상호
모순ㆍ저촉된다고 보기 어려우며, 개발제한구역법 제14조는 같은 법 제12조제1항 단서에 따라 허가 받은 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 「산지관리법」, 「수도법」, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」, 「하천법」에 따른 특정 허가ㆍ협의ㆍ신고를 받은 것으로 본다고 규정하고 있을 뿐 장사법을 의제하는 아무런 규정도 두고 있지 않으므로, 동일한 사항에 대하여 동시에 각각 적용될 경우도 있는 점에 비추어 보면 양자간에 어느 한 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 일반법과 특별법의 관계에 있다고 할 수 없습니다.
그렇다면, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 한, 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 하는바(대법원 1995. 1. 12. 선고 94누3216 판결례 참조), 개발제한구역 내에 봉안시설을 설치하기 위해서는 개발제한구역법 제12조제1항 단서에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 동시에 장사법 제15조제1항에 따라 사설봉안시설을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 할 것이며, 이를 위반한 경우에도 각각 개별법에 따라 행정처분을 별개로
할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 신고 또는 허가 없이 개발제한구역 내에 봉안시설을 설치한 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다는 규정이 없는 한, 개발제한구역법 제30조제1항제1호에 따라 행정처분을 할 수 있고, 동시에 장사법 제31조제2호에 따라 행정처분을 할 수 있다 할 것입니다.