「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제24조제1항에 따르면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수(이하 “시장ㆍ군수 등”이라 함)는 관할 구역에 대하여 도시관리계획을 입안하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항 본문에 따르면 시장ㆍ군수등은 같은 법 제25조에 따라 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에 따르면 같은 조 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
국토계획법 시행령 제22조에 따르면, 시장ㆍ군수등은 같은 법 제28조제4항의 규정에 의하여 도시관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때에는 도시관리계획안의 주요내용을 당해 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간신문과 당해 시ㆍ군 등의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고(제2항), 공고된 도시관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간 내에 시장ㆍ군수에게 의견서를 제출할 수 있다고 규정하고 있으며(제3항), 국토해양부장관,
시장ㆍ군수등은 같은 조 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있습니다(제5항).
국토계획법령에서는 시장ㆍ군수등이 도시관리계획을 입안하면서 주민의 의견을 청취한 후 도시관리계획안을 해당 지방자치단체의 도시계획위원회에 자문한 결과, 그 자문내용이 해당 지방자치단체의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항을 변경한 경우, 다시 주민의 의견을 청취하게 하도록 하는 명문의 규정을 두고 있지는 않으나, 국토계획법 제28조제1항ㆍ제4항 및 같은 법 시행령 제22조 등에서 시장ㆍ군수등이 관할 구역에 대해 도시관리계획을 입안하는 경우, 그 내용을 공고하고 일반에게 열람하도록 한 후 그 내용에 대해 의견을 듣고, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획에 반영하도록 하고 있으며, 그 반영한 내용이 해당 지방자치단체의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항인 경우에는 다시 공고·열람하도록 하고 있는 것은 시장ㆍ군수등이 입안한 도시관리계획의 내용이 해당 지방자치단체의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항인 경우에는 적어도 한 번은 공고ㆍ열람하게 하여 주민의 의견을 청취하는
과정을 거치도록 한 것으로 보아야 할 것입니다.
즉, 국토계획법령에서 도시관리계획의 입안과정에 주민의 의견청취절차를 둔 취지가 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 주민의 의사를 그 과정에 반영시키고자 하는 데 있고, 그 도시관리계획을 공고ㆍ공람하게 함에 있어 그 내용을 정확히 밝히지 않았거나 공고ㆍ공람하게 하지 않은 경우에는 공고ㆍ공람의 절차에 하자가 있어 그 도시관리계획은 위법하다고 할 것인데(대법원 2000. 3. 23. 선고, 98두2768 판결례 참조), 주민의 의견수렴 절차를 거친 후 도시관리계획의 주요 사항이 변경된 경우에 이를 공고ㆍ공람하는 절차를 통하여 주민의 의견을 듣는 절차를 거치지 아니하였다면, 그 실질에 있어 변경된 도시관리계획에 대해서는 공고ㆍ공람을 통한 주민의 의견수렴 절차를 거쳤다고 할 수 없으므로, 시장ㆍ군수등이 도시관리계획안 중 해당 지방자치단체의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항을 변경하는 경우에는 다시 공고ㆍ열람하게 하여 주민의 의견을 청취하는 과정을 거쳐야 하는 것이 이러한 제도를 둔 취지에 부합한다고 할 것입니다.
만약, 시장ㆍ군수등이 도시관리계획을 입안하면서 주민의 의견을 청취한 후 도시관리계획
안을 해당 지방자치단체의 도시계획위원회에 자문한 결과, 그 자문내용이 해당 지방자치단체의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항을 반영한 경우 다시 주민의 의견을 청취하지 않아도 된다고 하면, 주민의 의견을 한 번도 청취하지 않은 도시관리계획안이 입안될 수 있게 되므로, 이는 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 의사를 도시관리계획의 과정에 반영시키고자 하는 주민의견 청취제도의 취지에 맞지 않고, 시장ㆍ군수등이 도시관리계획을 입안하면서 일단 형식적으로 주민의견 청취절차를 거친 후에는 어떤 내용을 추가하더라도 주민의견 청취절차를 거치지 않을 수 있게 되어 주민의견 청취절차가 형해화될 우려가 있습니다.
따라서, 시장이 도시관리계획을 입안하기 위해 도시관리계획안에 대하여 주민의견 청취절차를 거쳐 해당 시의 도시계획위원회에 자문하였고, 그 위원회의 자문에 따라 해당 시의 도시계획조례가 정하는 중요한 사항을 변경한 경우 시장은 그 내용을 다시 공고ㆍ열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 합니다.