「지방자치법」 제14조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하면서 주민투표의 대상·발의자·발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있는바, 이에 따라 주민투표의 대상 및 실시요건·절차 등에 대하여 규정하고 있는 「주민투표법」 제9조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 주민 또는 지방의회의 청구에 의하거나 직권에 의하여 주민투표를 실시할 수 있다고 규정하면서 19세 이상 주민 중 같은 법 제5조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 주민투표청구권자(이하 “주민투표청구권자”라 함)는 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표를 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조제3항에 따르면 지방자치단체의 장에게 주민투표를 청구하는 경우 주민투표청구인대표자(이하 “청구인대표자”라 함)와 서면에 의하여 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 서명요청기간 동안 주민에게 청구인명부에 서명할 것을 요청할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데 「주민투표법」 제11조제1항에서는 지방자치단체의 관할구역의 전부 또는 일부에 대하여 「공직선거 및 선거부정방지법」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 이후부터는 「공직선거법」을 말함. 이하 “「공직선거법」”이라 함)의 규정에 의한 선거가 실시되는 때에는 그 선거의 선거일 전 60일부터 선거일까지 그 선거구에서는 서명을 요청할 수 없다고 규정하고 있는바, 여기서 하나의 지방자치단체 중 일부의 선거구에서만 공직선거가 실시된다면 해당 공직선거가 실시되는 선거구에서만 주민투표 청구를 위한 서명요청이 제한되는지, 아니면 해당 공직선거가 실시되는 선거구를 포함한 지방자치단체 전체에서 주민투표청구를 위한 서명요청이 제한되는지 여부가 문제됩니다.
먼저 법령해석은 특별한 사정이 없는 한 법령상 문언의 일반적인 의미를 중심으로 이루어져야 할 것인데, 「주민투표법」 제11조제1항에서는 주민투표를 실시하고자 하는 지방자치단체의 관할구역의 “전부 또는 일부”에 대하여 공직선거가 실시되는 경우를 규정함으로써 지방자치단체의 일부 선거구에서만 공직선거가 실시되는 것도 가능함을 전제하고 있고, 이러한 전제하에 “선거가 실시되는 때”에는 “그 선거구”에서 서명을 요청할 수 없다고 규정하고 있는바, 여기서 “그 선거구”란 실제 공직선거가 실시되
는 선거구만을 의미한다고 보는 것이 합리적이라 할 것이고, 「공직선거법」 제20조에 따르면 대통령은 전국을 단위로, 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 관할구역을 단위로, 지역구국회의원은 해당 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다고 규정하고 있는 점을 보더라도 “선거구”라는 용어는 “지방자치단체의 관할구역”이라는 용어와는 구분되는 개념으로 쓰이고 있으므로 특별한 사정이 없는 한 법률상 문언으로 명시되어 있는 “선거구”를 “지방자치단체의 관할구역”으로 확장해석할 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 「주민투표법」 제11조제1항에서 공직선거가 실시되는 경우 서명요청을 일정기간 동안 제한하는 취지는 첫 번째는 주민투표운동에 관한 제한을 최소화하기 위한 것이고, 두 번째는 주민투표운동의 명목으로 사실상 선거운동을 하는 등의 부작용을 방지하기 위한 것으로(「주민투표법」 제정이유서 참조), 먼저 첫 번째 취지를 살펴보면 지역현안에 대한 정책의 선택이라는 주민투표의 특성상 주민투표운동에 관한 제한을 최소화하기 위하여 공직선거일 전 60일부터 선거일까지라는 최소한의 기간을 두어 서명요청을 제한하는 것인데, 이는 지방자치단체의 주요결정사항에 대한 국민의 직접참여를 보장하고 지방자치행정의 민주성을 제고한다는 「주민투표법」의 입법취지와 맥락을 같이하는 것
으로 주민투표 청구절차 및 서명요청 과정에 있어서도 이러한 취지에 부합하도록 주민투표를 위한 서명요청 활동 등 주민의 주민투표와 관련된 활동에 대한 제한을 최소화하는 방향으로 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
다음으로 두 번째 취지를 살펴보면 「공직선거법」 제254조에서는 공직선거운동 기간 전에 「공직선거법」에서 정한 방법을 제외하고는 선거운동을 할 수 없고 이를 위반하면 처벌하도록 규정하고 있으므로, 주민투표를 이유로 서명요청 활동을 하면서 실질적으로는 공직선거운동을 하여 「공직선거법」의 규정을 위반하는 탈법행위를 방지하기 위하여 공직선거일 전 60일부터 선거일까지 서명요청을 할 수 없도록 하려는 것인데, 공직선거가 실시되지 아니하는 선거구의 경우에는 이러한 문제점이 발생할 가능성이 없다는 점을 고려해 보면, 결국 공직선거를 이유로 서명요청 활동이 제한되는 것은 해당 공직선거가 실시되는 선거구에 한정되는 것으로 보는 것이 「주민투표법」 제11조제1항의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
만일 일부 선거구의 공직선거 실시를 이유로 해당 지방자치단체 전체에서 주민투표를 위한 서명요청 활동을 제한한다면, 공직선거가 실시되는 선거구 외의 지역에 거주하는 다수의 주민들이 해당 주민들과 직접 관련이 없는 공직선거를 이유로 주민투표에 관한
의사표현을 할 수 있는 기회를 장기간 제한받게 될 수 있으므로, 이는 주민의 주민투표권 행사를 보장하도록 규정하고 있는 「주민투표법」 제2조의 취지에도 반하게 될 것입니다.
따라서 「주민투표법」 제11조제1항에 따라 공직선거를 이유로 주민투표 청구를 위한 서명요청 활동이 제한되는 “그 선거구”는 실제 공직선거가 실시되는 선거구만을 의미한다고 보아야 할 것입니다.