가. 질의 가에 대하여
「주민투표법」 제7조제1항에 따르면 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있고, 같은 법 제9조제2항에 따르면 주민투표청구권자는 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 수 이상의 서명으로 그 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 청구할 수 있으며, 같은 법 제10조제1항에 따르면 주민이 제9조제2항의 규정에 의하여 주민투표청구를 하고자 하는 때에는 주민투표청구인대표자(이하 “청구인대표자”라 함)를 선정하되, 선정된 청구인대표자는 인적사항과 주민투표청구의 취지 및 이유 등을 기재하여 그 지방자치단체의 장에게 청구인대표자증명서의 교부를 신청하여야 하고, 같은 조 제3항에 따르면 청구인대표자와 서면에 의하여 청구인대표자로부터 서명요청권을 위임받은 자는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 서명요청기간 동안 주민에게 청구인서명부에 서명할 것을 요청할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데, 「주민투표법」 제10조제1항에서는 주민이 주민투표청구를 하고자 하는 때에는 청구인대표자를 선정하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐 청구인대표자의 수에 대해서는 규정하지
않고 있으므로, 같은 법 제9조제2항에 따라 주민이 주민투표의 실시를 청구하기 위하여 선정한 청구인대표자가 2명 이상일 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 법령해석은 특별한 사정이 없는 한 법령상 문언의 일반적인 의미를 중심으로 이루어져야 할 것인데, 「주민투표법」 제10조제1항에서는 반드시 청구인대표자를 1명으로 제한하도록 규정하고 있지 아니하므로 청구인대표자를 1명으로 제한하여야 할 명시적인 법적 근거가 있다고는 볼 수 없습니다.
다음으로 「주민투표법」에서 청구인대표자를 두는 취지를 살펴보면, 주민투표를 청구할 수 있는 주민투표청구권자의 수는 주민투표청구권자 총수의 20분의 1 이상 5분의 1 이하의 범위에서 조례로 정하는 수 이상으로, 이러한 다수의 주민이 개별적으로 주민투표청구와 관련된 행위를 하는 것은 사실상 불가능한 상황이므로, 주민투표와 관련된 주민의 의사를 결집하고 대표할 수 있는 청구인대표자를 두어 주민투표를 위한 서명요청 및 주민투표청구 등 관련 업무를 조직적이고 체계적으로 수행할 수 있도록 하기 위한 것으로 보이는바, 비록 청구인대표자는 같은 법 제10조제3항에 따라 서면으로 서명요청권을 청구인대표자가 아닌 자에게 위임할 수도 있으나, 효율적으로 서명요청 활동을 하기 위하여는 다수의 청구인대표자가 서명요청 활동
을 하는 것이 필요한 측면도 있을 수 있으므로, 청구인대표자의 수를 반드시 1명으로 제한할 합리적인 이유가 있다고 할 수도 없습니다.
오히려 반드시 청구인대표자를 1명으로 제한한다면 한정된 서명요청기간(「주민투표법」 제10조제3항 참조) 및 짧은 주민투표청구서 등 제출기간(같은 법 제12조제1항 참조), 청구인서명부 보정기간(같은 법 제12조제7항 참조) 등을 고려할 때, 사실상 주민투표를 위한 주민의 의사결집 및 서명활동을 제한하는 결과가 되고 이에 따라 법률이 정하는 주민의 주민투표청구권을 지나치게 제한하여 「주민투표법」의 취지에 어긋나는 결과를 초래할 수 있습니다.
그렇다면, 명문의 규정 없이 「주민투표법」상의 청구인대표자를 한명으로 제한할 합리적인 이유가 있다고 할 수 없으므로, 필요하다면 주민투표를 청구하고자 하는 주민은 청구인대표자를 2명 이상 다수의 사람으로 선정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 「주민투표법」 제10조제1항에 따른 주민투표청구인대표자를 둘 이상으로 선정하여 주민투표청구인대표자 증명서를 교부할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
다음으로 청구인대표자를 2명 이상 선정할 수 있다면, 선정된 청구인대표자가 청구인대표자로서의 행위를 각각 단독으로 할 수 있는지, 아니면
반드시 공동으로 하여야 하는지가 문제되는바, 이 경우 청구인대표자의 선정은 주민이 주민투표의 청구를 위하여 특정한 사람을 선정하되 현실적인 필요에 따라 2명 이상을 선정한 것에 불과하므로, 청구인대표자는 그 수가 2명 이상이라고 하더라도 단일한 청구인대표자로서 행위를 하는 것으로 보아야 할 것이고, 따라서 복수의 청구인대표자가 있더라도 청구인대표자로서의 행위는 항상 공동으로 하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
즉, 청구인대표자의 지위는 단일한 것이므로 2명 이상의 청구인대표자가 선정되었다고 하더라도 각각의 청구인대표자로서의 지위가 독립적으로 발생한다고 볼 수는 없고, 그 선정된 청구인대표자는 특정한 사항에 대한 주민투표의 청구라는 동일한 목적을 위하여 하나의 단일한 청구인대표자로서 행위를 할 것을 전제로 한 것이라고 할 것이므로, 「주민투표법」에 따른 청구인대표자로서의 행위는 원칙적으로 항상 모든 청구인대표자의 합치된 의사에 따라 단일하게 이루어져야 하고, 그에 대한 책임도 공동으로 부담한다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
특히 「주민투표법」에 따르면, 청구인대표자는 청구인대표자증명서 교부 신청을 하거나(같은 법 제10조제1항 참조), 주민에 대한 청구인서명부에의 서명요청권(같은 법 제10조제3항 및 제11조제3항 참
조)을 갖고, 서면으로 주민투표 서명요청권을 위임(같은 법 제10조제3항 참조)할 수 있으며, 주민투표청구서와 청구인서명부의 제출(같은 법 제12조제1항 참조), 지방자치단체의 장의 청구인서명부 이의신청 심사결과의 통지 수령(같은 법 제12조제5항 참조), 청구인서명부의 보정(같은 법 제12조제7항 참조), 지방자치단체의 장의 주민투표청구 각하의 통지 수령(같은 법 제12조제8항 참조) 등의 행위를 할 수 있는데, 이와 같은 청구인대표자의 행위나 법적 지위는 모두 주민투표청구와 관련하여 청구인대표자가 하나의 단일한 지위에서 하여야 하는 행위 또는 권한으로 보이고, 각각의 행위를 청구인대표자가 독립적으로 할 수 있는 성질의 것으로 보기 어려우며, 이러한 행위 외에 달리 「주민투표법」에서 2명 이상의 청구인대표자가 각각 독립적으로 할 수 있는 행위가 있다고 보이지도 아니할 뿐만 아니라 그러한 행위를 할 수 있다고 보아야 할 실익도 없다고 할 것입니다.
또한 명시적인 근거 없이 「주민투표법」 상의 청구인대표자 선정행위를 사법상의 대리관계나 이에 준하는 관계로 보기도 어려우므로, 사법의 규정(「민법」 제119조 참조)을 유추적용할 수 있다고 보는 것은 법령해석의 범위를 넘는 것으로 허용될 수 없다고 할 것입니다.
특히, 현실적으로 2명
이상의 청구인대표자 사이에 주민투표와 관련된 의견의 충돌 등이 발생할 경우 이를 조정하여 최종적으로 청구인대표자의 단일한 의사를 확정할 방법이 전혀 없어서 청구인대표자가 각각 독립적으로 서로 상반되거나 모순되는 행위를 하는 경우에는 효율적인 주민투표청구 활동에 지장을 초래할 수 있고, 이에 따라 청구인대표자 제도를 둔 취지를 크게 저해할 수도 있다고 할 것입니다.
따라서 둘 이상의 청구인대표자가 선정되었더라도 각각의 청구인대표자는 공동으로만 청구인대표자로서의 행위를 할 수 있다고 할 것입니다.