「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에 따르면, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에 따르면, 같은 조 제1항 단서와 제2항에도 불구하고 국토해양부령으로 정하는 경미한 행위는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별표 4 제1호사목에서는 허가나 신고 없이 할 수 있는 경미한 행위 중 비닐하우스의 설치와 관련하여 비닐하우스의 기초 및 바닥은 콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 임시가설물(보도블록이나 부직포 등 이와 유사한 것을 말함)이어야 한다고 규정하고 있습니다.
우선, 개발제한구역법은 개발제한구역의 효율적 관리를 통하여 도시의 무질서한 확
산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 법으로, 같은 법 제12조에서는 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치 등 개발행위 등을 제한하면서 예외적으로 허가를 받은 경우에만 개발행위 등을 할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령 별표 2 제1호가목에서는 개발제한구역에서의 허가기준과 관련하여, 개발제한구역의 훼손을 최소화할 수 있도록 필요한 최소 규모로 설치하여야 한다고 규정하고 있는 점을 고려할 때, 개발제한구역에서 허가나 신고 없이 할 수 있는 행위를 규정하고 있는 개발제한구역법 시행규칙 별표 4 제1호사목3)의 규정은 문언대로 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.
개발제한구역법령에서 “기초” 및 “타설”의 개념에 대해 밝히고 있지 않으므로 먼저 “기초”의 사전적 의미를 살펴보면, “건물, 다리 따위와 같은 구조물의 무게를 받치기 위하여 만든 밑받침”이라고 되어 있고 타설(打設)은, “건설현장에서 콘크리트를 부어 넣음”이라고 되어 있습니다. 그렇다면, 비닐하우스의 무게를 떠받치는 각각의 기둥의 밑받침 부분에 이 사안과 같이 거푸집을 만들어 콘크리트를 부어 넣는 경우 이를 비닐하우스의 기초에 콘크리트를 타설하는 경우에 해당하지 아니한다 할 수 없을 것이고, 개발제한
구역법 시행규칙 별표 4 제1호사목3)에 의하여 개발제한구역에서 허가를 받거나 신고를 하지 않고 설치할 수 있는 “콘크리트 타설을 하지 아니한 비영구적인 시설물”로서의 비닐하우스라고 하기 어려울 것입니다.
그리고, 「자연재해대책법」과 그 위임에 따른 농림수산식품부 고시인 「원예특작시설 내재해기준 지정」 및 「원예특작시설 내재해형 규격 설계도ㆍ시방서」는 바람이나 눈 등에 따른 자연재해에 견디는 비닐하우스 등의 구조물에 대한 사항을 규정한 것으로, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법과는 그 목적과 취지가 다르므로, 농림수산식품부 고시에 따른 방법으로 내재해형 비닐하우스를 설치한다고 하더라도 이를 이유로 개발제한구역법령에 따라 허가를 받거나 신고하지 않고도 설치할 수 있는 비닐하우스로 보기 어렵습니다.
다만, 「자연재해대책법」 제20조제1항 및 제26조의4제1항에서 관계중앙행정기관의 장은 내풍(耐風) 및 내설(耐雪) 설계기준을 정하고 그 이행을 감독하여야 한다고 되어 있는 점, 개발제한구역법 시행령 별표 1 및 같은 법 시행령 제19조에서는 축사 및 온실 등 비닐하우스와 비교하여 토지 정착성이 높은 것으로 보이는 시설물에 대해 개발제한
구역에서 행정청의 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 설치할 수 있는 시설로 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면 개발제한구역에서 내재해형 비닐하우스의 설치 자체가 금지된다고 보기는 어렵다고 할 것이고, 그 허용 여부는 관계 행정관청이 해당 지역의 구체적인 사정 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
그렇다면, 개발제한구역의 농지에 「원예특작시설 내재해기준 지정」(농림수산식품부 고시 제2008-76호) 및 「원예특작시설 내재해형 규격 설계도ㆍ시방서」(농림수산식품부 고시 제2008-76호)에 따라 자동화비닐하우스(07-자동화-1형)를 지지하는 골조부분의 받침 기능을 하도록 기둥마다 지름 500mm, 높이가 150mm인 받침과, 그 받침 위에 콘크리트를 부어 지름 250mm, 높이 570mm인 원기둥 형태의 받침을 비닐하우스의 기둥과 함께 지표면 아래에 설치하는 행위는, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」 별표 4 제1호사목3)에 따라 허가를 받거나 신고를 하지 않고 설치할 수 있는 행위에 해당하지 않습니다.