○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제1호에서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 해야 한다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제55조제1항 각 호에서는 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 등 용도지역별로 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조제4항 본문에서는 위와 같은 면적 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있습니다.
○ 그리고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호 각 목 외의 부분 본문에서는 각 목의 요건을 갖춘 경우에는 같은 조 제4항의 연접개발 제한 규정(이하 “연접개발제한규정”이라 함)을 적용하지 않는다고 되어 있고, 같은 조 제5항제1호가목에서는 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 따라 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물
에 의하여 분리될 것을, 같은 조 제5항제1호나목에서는 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로, 「도로법」 제8조에 따른 도로(고속국도는 제외함) 또는 「농어촌정비법」 제2조에 따른 농어촌도로 중 너비 6미터 이상인 도로에 직접 연결될 것을 각각 규정하고 있으며, 같은 조 제5항제1호 각 목 외의 부분 단서는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 지역여건상 위 각 목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있다고 규정하고 있습니다.
○ 위와 같이, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항에서는 용도지역별로 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 일정 면적으로 제한하고 있고, 같은 조 제4항에서는 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하는 것을 제한하고 있는데, 같은 조 제1항에서 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 엄격하게 제한하고 있는 것은 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하여 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한할 필요에 따른 것이고, 같은 조 제4항
에서 연접개발을 제한하는 것은 이러한 취지를 보다 구체화하는 한편 토지의 형질변경 면적제한 규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있다고 할 수 있습니다.
○ 한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호 각 목 외의 부분 본문에서는 같은 호 각 목의 요건을 갖춘 경우에 연접개발제한규정을 적용하지 아니하는 것으로 되어 있는데, 현행 입법례에 따르면 “다음 각 호에 해당하는 경우”와 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”를 구별하여 “다음 각 호에 해당하는 경우”는 다음 각 호의 모든 요건을 갖추어야 할 경우에 사용하고, “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”는 다음 각 호 중 어느 하나의 요건만을 갖추면 되는 경우에 사용하고 있으므로(법제처 2007. 10. 12. 회신 07-0335 해석례), 같은 법 시행령 제55조제5항제1호 각 목 외의 부분 본문에 따라 연접개발제한규정을 적용받지 않기 위해서는 같은 호 가목 및 나목의 요건 모두를 충족해야 하는 것으로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
○ 또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호 각 목 외의 부분 단서에서 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐
같은 호 각 목에 규정된 연접개발제한규정의 적용제외 요건을 완화하여 운용할 수 있도록 하는 것은, 해당 지역여건상 같은 호 각 목의 요건을 적용하는 것이 불합리한 경우에 공정한 지역여론의 수렴이 가능하고 전문성이 확보되는 지방도시계획위원회의 심의를 통하여 해당 지역의 구체적인 여건을 고려하여 같은 호 각 목의 요건을 완화하여 연접개발을 허용할 수 있도록 함으로써 연접개발제한규정의 일률적인 적용으로 인한 불합리한 결과를 피하기 위한 것입니다.
○ 위에서 살펴본 바와 같이, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제4항의 연접개발제한규정의 취지가 같은 조 제1항에서 정하고 있는 토지의 형질변경 면적제한 규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있다고 할 수 있는 점 등에 비추어 보면, 같은 조 제5항제1호 각 목 외의 부분 본문이 연접개발제한규정의 적용으로 인한 불합리한 결과를 피하기 위하여 같은 호 각 목의 규정으로서 그 적용 제외사유를 예외적으로 명시하고 있는 이상, 그 외의 적용 제외사유를 임의로 확대해석하여 인정할 수는 없다고 할 것입니다.
○ 그렇다면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호 각 목 외의 부분 단서에서 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건
을 완화할 수 있다는 것은, 그 법문 상 지방도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 각 목의 어느 하나만을 적용할 수 있다든지, 각 목을 적용하지 아니할 수 있다고 규정되어 있지 않은 이상, 같은 호 각 목의 요건 중 도로의 종류 또는 도로의 너비 등 해당 지역의 구체적인 여건을 고려하여 법문 상 규정된 요건보다 완화하여 적용하는 것이 타당하다고 판단되는 요건에 대하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 완화할 수 있다는 것으로서, 지방도시계획위원회의 심의를 거쳤다는 이유로 각 목의 어느 하나만을 적용할 수 있도록 한다면, 같은 조 제1항에서 정하고 있는 토지의 형질변경 면적제한 규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하려고 같은 조 제4항에서 연접개발제한규정을 둔 취지가 무색해진다고 할 수 있습니다.
○ 따라서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수가 지역여건상 같은 호 각 목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에 해당 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있다는 것은, 같은 호 각 목의 요건 중 도로의 종류 또는 도로의 너비 등 해당 지역의 구체적인 여건을 고려하여 법문 상 규정된 요건보다 완화하여 적용하는 것이 타당하다
고 판단되는 요건에 대하여 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 완화할 수 있다는 것으로서, 지방도시계획위원회의 심의를 거쳤다는 이유로 같은 호 각 목의 어느 하나만을 적용하는 것으로 완화하여 적용할 수는 없습니다.