「지방자치법」 및 같은 법 시행령에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관(이하 “자문기관”이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있고(법 제116조의2제1항), 이렇게 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있으며(법 제116조의2제2항), 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 없습니다(영 제80조제2항).
그런데, 「지방자치법」 제116조의2제2항 및 같은 법 시행령 제80조제2항에 따라 한 자문기관에 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영하는 것과 관련하여 조례로 법령에 따라 설치되는 둘 이상의 자문기관 중 어느 하나의 자문기관에 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영하게 하거나, 조례로 설치한 자문기관으로 하여금 법령에서 정하는 자문기관의 기능을 수행하게 하여 결국 법령에서 정하는 자문기관의 명칭·심의사항 또는 구성방법 등을 조례로 달리 정하고 이를 근거로 자문기관을 통합하여 운영하는 것이 문제가 될 것입니다.
한편, 「지방자치법」에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여
조례를 정할 수 있고(제22조), 이 경우 “법령의 범위 안에서”란 ‘법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서’를 말하므로(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결), 법령에서 정한 둘 이상의 자문기관의 명칭ㆍ심의사항ㆍ구성방법 등에 관한 규정 등을 조례로 하나의 자문기관에 포함시킬 수 있는지를 판단하기 위해서는 그 전제로 이러한 조례가 「지방자치법」 제22조에서 정하는 조례의 제정ㆍ개정 한계에 위배되지 않아야 할 것입니다.
먼저, 법령에서 지방자치단체에 두는 자문기관의 설치를 정하고 있는 경우 이러한 법령의 규정은 그 자문기관의 명칭ㆍ심의사항ㆍ구성방법 등에 대하여 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있다고 볼 것이고, 해당 지방자치단체는 그 자문기관을 법령에서 정한 명칭과 형태로 조직ㆍ운영할 의무가 있다고 할 것입니다. 즉, 지방자치단체의 장는 명시적인 규정이 없는 한 법령에서 설치하도록 한 자문기관을 반드시 해당 법령의 규정에 따라 설치해야 합니다.
다음으로, 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에 따르면 지방자치단체는 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 없도록 규정하고 있어서, 「지방자치법」 제116조의2제2항에 따라 하나의 자문기관에 다른
자문기관의 기능이 포함되는 경우 기능을 포함한 자문기관은 존속하고 기능이 포함된 자문기관은 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에 따라 폐지해야 하는 결과가 발생하는데, 법령에 따라 설치된 자문기관의 경우 그 설치ㆍ운영을 지방자치단체가 임의적으로 변경할 수 없고, 또 조례를 통해 법령에서 정하고 있는 내용을 침해할 수도 없으므로(「지방자치법」 제22조), 같은 법 제116조의2제2항에 따라 지방자치단체가 어떠한 자문기관에 그 기능을 포함하여 운영할 수 있는 자문기관에는 개별 법령에 따라 설치된 지방자치단체의 자문기관은 제외된다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 법령에서 자문기관의 명칭, 기능, 운영방법 등 세부적인 내용을 정하고 있는 지방자치단체의 자문기관은 지방자치단체의 조례로 해당 자문기관에 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영하거나 해당 자문기관의 기능을 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관에 포함하여 운영할 수 없습니다.