「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제4항 본문 및 같은 법 시행령 제20조제1항제2호에 따르면, 개발제한구역에서는 원칙적으로 토지의 형질변경 등의 행위가 제한되고, 일정한 행위를 허용하는 경우에도 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 일정한 규모 이상으로 토지의 형질변경 등의 행위를 허가하려면 주민의 의견을 청취하도록 하는 등 엄격한 절차를 거치도록 하고 있는데, 이는 개발제한구역법을 통하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 것으로 보입니다. 이러한 점 등을 종합적으로 고려하면, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 개발제한구역법 제12조제4항 단서에 따라 개발행위를 허가함에 있어 주민의 의견을 청취하지 아니하여도 되는 행위는 제한적으로 해석해야 할 것입니다.
개발제한구역법 제12조제4항 단서에서는 주민의 의견을 청취하지 아니하고도 설치할 수 있는 경우로 도시계획시설 또는 그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우라고 규정하고 있는바, 문언상 같은 항 단서의 “그 시설의 설치를 위하여 토지의 형질을 변경하는 경우”는 도시계획시설을 설치하기 위해 그 부지에 대한 토지의 형질변경이 필요한 경우로 보아야 할 것이므로, 같은 항 단서가 도시
계획시설을 설치하기 위해 도시계획시설 부지 밖의 개발제한구역에서 토지의 형질을 변경하는 경우까지 주민의 의견을 듣지 않아도 되도록 규정한 것으로 보기 어렵습니다.
또한, 개발제한구역법 제12조제4항 단서에서 도시계획시설의 경우 주민의 의견을 청취하지 아니하고도 설치를 허가할 수 있도록 한 것은, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조, 제30조에서 도시관리계획(도시계획시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획을 포함함)을 결정하는 과정에서 주민의 의견청취, 관계 행정기관의 장과의 협의, 도시계획위원회의 심의 등의 과정을 거치기 때문에 비슷한 절차를 다시 거치지 않도록 한 것으로 보이고, 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 같은 법 제11조제1항제5호에 따른 건축물의 건축(연면적 3천제곱미터 이상) 또는 토지의 형질변경(1만제곱미터 이상인 토지의 형질변경)의 경우에 같은 법 제12조제4항 본문 및 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 주민의 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 한 것은, 이러한 규모의 건축물의 건축이나 토지의 형질변경의 경우, 개발제한구역법 제11조에 따라 개발제한구역관리계획을 수립하는 과정에서 주민의 의견청취, 도시계획위원회의 심의 및 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 의견을 듣는
과정을 거치기 때문에 비슷한 절차를 거치지 않도록 한 것으로 보아야 할 것이므로, 이러한 절차를 거치지 않은 경우에도 도시계획시설을 설치하기 위해 필요하다는 이유로 도시계획시설 부지 밖의 개발제한구역에서 5천제곱미터 이상의 토지의 형질변경이 수반되는 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 주민의 의견청취 절차 없이 허가할 수 있는 것으로 볼 수는 없다 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역에 도시계획시설을 설치하기 위하여 5천제곱미터 이상의 토지의 형질변경이 수반되는 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 해당 도시계획시설 부지 밖의 개발제한구역에 설치하는 경우, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 개발제한구역법 제12조제4항 단서를 적용하여 주민의 의견을 듣지 않고 해당 시설의 설치허가를 할 수 없습니다.