「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제6조에 따르면, 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 도시지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역의 용도지역으로 구분하고, 그 중 관리지역은 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역이라고 규정하고 있으며, 같은 법 제36조제1항제2호에 따르면, 생산관리지역은 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역이라고 규정하고 있습니다.
국토계획법 제76조제1항에 따르면, 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 생산관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 종류를 열거하고 있는 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에 따르면, 도시건축조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제
조업소를 포함한다) 중 도정공장 및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 특정대기유해물질을 배출하는 것 등을 제외한다고 규정하고 있는바, 같은 표에는 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장이 어떤 것인지에 대해 아무런 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고, 국토계획법 제25조제4항 및 같은 법 시행령 제19조에 따라 도시관리계획의 수립기준, 도시관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준·작성방법 등을 규정하고 있는 「도시관리계획 수립지침」 3-1-6-3에 따르면, 생산관리지역은 농업·임업·어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역 또는 장래 농업진흥지역이나 농림지역으로 변경할 필요가 있는 지역으로 규정하고 있습니다.
우선, “식품공장”의 범위와 관련하여 “식품”의 의미를 살펴보면, 사전적으로는 “사람이 일상적으로 섭취하는 음식물을 통틀어 이르는 말”이라고 하고 있고, 「식품위생법」 제2조제1호에서는 “식품”을 모든 음식물(의약으로 섭취하는 것은 제외한다)을 말한다고 정의하고 있으며, 「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」 제3조제7호에서는, “식품”을 사람이 직접 먹거나 마실 수 있는 농수산물 또는 농수산물
을 원료로 하는 모든 음식물을 말한다고 정의하고 있습니다.
다음으로, “식품공장” 중 “공장”의 의미는 국토계획법 시행령 별표 제19 제2호자목에서 “「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장”이라고 명시하고 있는바, 같은 표 제17호에 따르면, 공장이란 물품의 제조ㆍ가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 분뇨 및 쓰레기처리시설 등으로 따로 분류되지 아니한 것으로 규정하고 있습니다.
식품이나 공장과 관련한 위 규정들을 종합하면, “식품공장”은 일반적으로 사람이 먹거나 마시는 의약품이 아닌 음식물을 제조·가공하는데 사용되는 건축물이라 볼 수 있습니다.
국토계획법상 용도지역이 지정·고시되면, 당해 지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류, 건폐율, 용적률 등이 결정되고, 이에 위반한 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등 개발행위가 제한되므로, 각 용도지역에 대한 적용기준은 엄격하게 해석하여야 할 것입니다. 그런데 국토계획법 시행령 별표 19 제2호자목에서는 생산관리지역에 건축할 수 있는 공장에 대해 “「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장(동시행령 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 중 제조업소를 포함한다) 중 도정공장
및 식품공장과 읍·면지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 같은 목 (1)부터 (4)까지의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것”이라고만 규정하여 이 지역에 건축할 수 있는 식품공장의 범위에 대해 같은 호 자목에 규정된 사항 외에 달리 제한을 하고 있지 않으므로 앞에서 본 바와 같은 식품공장으로서 같은 목 (1)부터 (4)까지의 어느 하나에 해당되지 않는다면 원칙적으로 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장에 해당한다고 보아야 할 것입니다.
아울러, 국민의 권리나 자유를 제한하기 위해서는 명문의 규정이 있어야 하고, 규정이 있는 경우에도 자의적으로 확장 또는 축소하여 해석하여서는 아니된다고 할 것인바, 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물로서 법령에서 “식품공장”을 규정하였다면 문언 그대로 해석함이 타당하다 할 것이고, 그 의미를 축소하여 생산관리지역에 건축할 수 있는 식품공장이 당해 지역에서 생산되는 농산물 등을 주재료로 하여 단순 가공하는 식품공장만을 의미한다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 국토계획법 시행령 별표 19에 따라 생산관리지역에 건축할 수 있는 건축물 중 식품공장은 당해 지역에서 생산되는 재료나 생산품을 단순 가공하는 수준의 공장에 한정되지 않습니다.