교통유발부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 산정기준과 관련하여 「도시교통정비 촉진법」(이하 “도시교통정비법”이라 한다) 제37조제1항에서는 부담금의 산식(算式)을 ‘부담금=시설물의 각 층 바닥면적의 합계×단위부담금×교통유발계수’로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 교통유발계수를 이용자 수, 매출액, 교통혼잡 정도 또는 시설물의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 도시교통정비법 시행령 별표 3에서는 시설물의 교통유발계수를 규정하면서 ‘대분류’로서 근린생활시설, 운동시설, 판매시설, 관람집회시설 등을, ‘세분류’로서 각각의 ‘대분류’에 속하는 개별 시설물들(일반음식점, 체육관, 백화점, 영화관 등)을 규정하고 있는데, 백화점은 대분류 중 ‘판매시설’에 속하는 시설물들 중의 하나로 규정되어 있습니다.
이 사안에서는 「유통산업발전법」(이하 “유통산업법”이라 한다)에 따라 백화점으로 등록된 시설물이 건축물대장상 층별로 판매시설, 영화관, 운동시설, 음식점 등의 용도로 기재되어 있고 실제로도 해당 용도로 사용되고 있는 경우, 이 시설물에 대하여 도시교통정비법 시행령 별표 3에 따른 교통유발계수를 적용할 때 어떤 기준으로 적용해야 하는지가 문제되는데, 우선, 시설물의 교통유발계수를 규정하고 있는 도시교통정
비법 시행령 별표 3의 위임 근거인 도시교통정비법 제37조에서는 교통유발계수를 ‘시설물의 용도’ 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는바(제2항), 이에 따라 도시교통정비법 시행령 별표 3에 규정된 개별 시설물별로 적용될 교통유발계수는 그 시설물이 어떤 ‘용도’로 사용되고 있느냐에 따라 적용된다고 할 것이고, 이에 따라 도시교통정비법 시행령 별표 3에 따라 교통유발계수를 적용할 때에는 근린생활시설, 운동시설, 판매시설, 관람집회시설 등 시설물의 사용 용도를 우선적으로 고려하여야 할 것입니다.
한편, 유통산업법 제2조제3호는 대규모점포에 대하여 정의하고 있고, 유통산업법 시행령 별표 1 제3호에서는 대규모점포 중 하나로 백화점을 규정하면서 백화점을 ‘현대적 판매시설과 소비자 편익시설이 설치된 점포’라고 규정하고 있으며, 용도별 건축물의 종류를 규정하고 있는 「건축법 시행령」 별표 1에서는 제7호에 ‘판매시설’의 용도에 속하는 건축물을 규정하면서 ‘소매시장(「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말하며, 그 안에 있는 근린생활시설을 포함한다)’(나목)을 규정하고 있는데, 이 때의 백화점의 범위에 속하는 ‘소비자 편익시설’이나 ‘근린생활시설’은 모든 형태의 편익시설이나 근린생활시설이라기보다는
백화점의 주된 시설인 판매시설의 이용과 관련된 시설, 즉 ‘편의시설’로서의 편익시설이나 근린생활시설을 가리키는 것으로 보아야 할 것입니다.
그런데, 일반적으로 ‘편의시설’이란 주된 시설의 이용에 수반하여 별도로 이용할 수 있도록 하거나 이용자들의 주된 시설 등의 이용에 따른 불편을 해소하기 위하여 주된 시설에 부속하여 설치하는 시설로서 원칙적으로 주된 시설의 이용과 관련된 시설을 의미하는데(법제처 해석례, 09-0315 참조), 이 사안에서의 영화관, 운동시설, 음식점 등은 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」(영화관), 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(운동시설), 「식품위생법」(음식점) 등에 따라 등록ㆍ신고를 하는 시설로서 이들의 경우 백화점이 유통산업법에 따라 대규모점포 개설등록을 하는 것과는 별개로 각 법률의 입법 목적에 따라 개별적으로 설치ㆍ이용되는 시설물이라는 점을 고려한다면 이들을 반드시 주된 시설인 판매시설의 이용에 수반한다거나 판매시설 등의 이용에 따른 불편을 해소하기 위한 시설이라고 단정하기 어렵고, 그 구조나 성질상 백화점의 주된 시설인 판매시설과는 어느 정도 독립적으로 사용되는 시설로 보아야 할 것이므로 이를 단순히 판매시설의 편의시설이라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
또한, 부담금의 부과와 관
련하여 도시교통정비법 제36조제3항 각 호 외의 부분 본문에서는 주한 외국 정부기관 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설물에는 부담금을 부과하지 아니한다고 규정하면서도, 그 시설물을 그 시설물의 목적 외에 사용하는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정하고 있는데(도시교통정비법 제36조제3항 각 호 외의 부분 단서), 이는 부담금을 부과하거나 징수하는 경우 어떤 시설물에 해당하느냐보다는 시설물이 실제 어떤 용도로 사용되고 있는지를 우선적으로 고려해야 한다는 취지로 이해되고, 이러한 취지에 비추어 볼 때 이 사안에서의 백화점에 대하여 교통유발계수를 적용할 때에도 백화점이라는 시설물 자체보다는 백화점이 실제 어떤 용도로 사용되고 있는지를 먼저 고려하여야 할 것입니다.
그리고, 도시교통정비법 시행령 제19조제2항에서는 ‘시설물의 사용 용도가 건축물 관리대장상의 용도와 다른 경우 시설물에 대한 교통유발계수는 시설물이 실제 사용되는 용도의 교통유발계수를 적용’하도록 규정하고 있는데, 시설물의 사용 용도가 건축물 관리대장상의 용도와 다른 경우에도 실제 사용되는 용도의 교통유발계수를 적용하도록 규정하고 있는 취지는 시설물의 실제 사용 용도를 기준으로 교통유발계수를 적용하라는 것으로 볼 수 있고, 따라서, 시설물의 사용 용도가 건축물 관리대장상의
용도와 같다면 당연히 시설물이 실제 사용되는 용도의 교통유발계수를 적용하는 것이 그 취지에 부합한다고 할 것입니다.
그렇다면 위의 내용을 종합적으로 고려할 때, 유통산업법에 따라 대규모점포 중 백화점으로 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록된 시설물이 건축물대장상 층별로 판매시설, 영화관, 운동시설, 음식점 등의 용도로 기재되어 있고 실제로도 해당 용도로 사용되고 있는 경우, 이 시설물에 대하여 도시교통정비법 시행령 별표 3에 따른 교통유발계수를 적용할 때에는 백화점의 층별 사용 용도에 따른 각각의 교통유발계수를 적용해야 합니다.