가. 질의 가에 대하여
먼저 「지방자치법」 제91조제1항에서는 지방의회에 두는 사무직원(이하 “사무직원”이라 함)의 정수는 조례로 정한다고 규정하면서 같은 조 제2항 본문에서 사무직원은 지방의회 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다고 규정하고 있는바, 임명(任命)이란 특정한 자에게 일정한 지위나 임무를 맡기는 행위를 의미하고, 추천이란 어떤 조건에 적합한 대상을 소개한다는 의미이며, 「지방자치법」 제91조제2항 본문의 취지는 지방의회의 사무직원으로 근무하기에 적합한 자에 관한 지방의회 의장의 의사를 그 임명과정에 반영하도록 한 것이므로, 이러한 점을 종합하면 지방의회 의장의 추천에 따라 사무직원을 임명한다는 것은 신규임용·전입 등을 통하여 사무직원이 아닌 자에게 사무직원의 직위를 부여하는 행위를 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.
특히 사무직원은 지방자치단체 소속 공무원이고, 지방자치단체 소속 공무원에 대한 임용권은 원칙적으로 지방자치단체의 장의 권한이나(「지방공무원법」 제6조제1항), 다만 사무직원의 특수성을 고려하여 「지방자치법」 제91조제2항 본문에서 지방자치단체의 장이 사무직원을 임명하는 경우 지방의회 의장의 추천을 받도록 한 것인바, 이러한 지방공무원인 사무직원에 대한 임명권 행사에 있어서 지방의
회 의장의 추천권의 범위는 필요한 한도에서 합리적으로 해석하여야 할 것인데, 이미 지방의회에서 근무하는 사무직원에 대하여 임용권자인 지방자치단체의 장이 승진·전보 등 내부적인 임용권을 행사하는 경우까지 지방의회 의장의 추천을 받도록 하는 것은 지방자치단체의 장의 인사권을 지나치게 제한하는 것이고, 한편 사무직원의 직위해제나 강임과 같은 임용권의 행사까지 지방의회 의장의 추천을 받도록 하는 것은 해당 직무에 적합한 대상을 소개한다는 추천의 의미에도 부합하지 않습니다.
따라서 지방자치단체의 장이 「지방자치법」 제91조제2항 본문에 따라 지방의회 사무직원을 임명하는 경우 지방의회의 사무직원이 아닌 자를 사무직원으로 임명하는 것 외에 모든 임용(승진, 전직, 전보, 겸임, 파견, 강임, 직위해제, 복직을 포함하되, 휴직·면직·징계를 제외함)에 대하여 지방의회 의장의 추천을 받아야 하는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대하여
먼저 「행정절차법」 제24조제1항에서는 행정청의 처분은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하도록 하고 있으나, 추천행위는 행정기관 상호 간의 내부적인 의사결정과정의 하나일 뿐 그 자체만으로는 직접적으로 국민의 권리·의무가 설정, 변경, 박탈되거나 그 범위가 확정되는 등 기존의 권리상
태에 어떤 변동을 가져오는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 볼 수 없고(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두14231 판결례 참조), 「지방자치법」 제91조제2항 본문에서 지방의회 의장이 그 사무직원을 추천함에 있어 특정한 형식을 요구하고 있지 아니하며, 해당 의사표시를 「사무관리규정」 제3조제1호에 따른 공문서(내부결재문서)의 형식으로 하도록 하는 등의 규정도 두고 있지 않습니다.
즉, 같은 법 제91조제2항 본문에 따른 추천은 지방의회의 대표자인 지방의회 의장이 사무직원의 임명과 관련하여 임용권자인 지방자치단체의 장에게 일정한 의사를 표시하는 것인바, 지방의희 의장의 추천에 관한 의사가 표시되어 지방자치단체의 장에게 도달할 수 있다면 그러한 추천의 의사표시의 존부 및 적법 여부에 대한 입증 여부는 별론으로 하고, 구두에 의한 추천도 가능하다고 할 것입니다.
따라서 「지방자치법」 제91조제2항 본문에 따른 지방의회 의장의 추천은 반드시 문서에 의하여야 하는 것은 아닙니다.