가. 질의 가에 대하여
○ 「농어촌도로정비법」 제6조제1항에 따르면, 군수는 시도(도농복합형태의 시의 시도에 한한다)ㆍ군도 이상의 도로를 기간으로 관할구역안의 도로에 대한 장기개발방향의 지침이 될 도로기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 하고, 동조제5항에 따르면 군수는 제1항의 규정에 의하여 기본계획의 승인을 얻은 때에는 이를 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
○ 또한, 군수는 기본계획에 의하여 매 5년마다 도로의 정비계획(이하 “정비계획”이라 한다)을 수립하여야 하고(동법 제7조제1항), 그 정비계획에 의하여 매년 10월 말까지 다음 연도의 도로사업계획(이하 “사업계획”이라 한다)을 수립하여 시ㆍ도지사의 승인을 얻어야 하며(동법 제8조제1항) 사업계획이 확정된 도로에 대하여는 그 노선을 지정ㆍ공고하여야 합니다(동법 제9조제1항 및 제5항).
○ 어떠한 현황도로가 「농어촌도로정비법」 제4조제1항의 면도ㆍ이도ㆍ농도 중 하나로서 동법상 농어촌도로로 개설되었다고 볼 수 있는지 여부와 관련하여 「농어촌도로정비법」 제2조제1항에서는 “농어촌도로라 함은 「도로법」에 규정되지 아니한 도로(읍 또는 면 지역안의 도로에 한한다)로서 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산ㆍ유통활동 등에 공용되는
공로 중 제4조에 열거되고 제6조의 규정에 의하여 고시된 도로를 말한다”라고만 규정하고 있고, 사인 소유의 토지를 사용ㆍ수익할 사법상의 권리를 취득하였는지 여부 또는 적법한 보상을 하였는지 여부를 그 요건으로 규정하고 있지 아니합니다.
○ 이를 종합하면, 「농어촌도로정비법」상 농어촌도로로 개설이 되었다고 볼 수 있기 위하여는 동법 제2조제1항의 규정 외에도 적어도 동법에서 규정하고 있는 도로기본계획의 수립ㆍ공고(제6조제1항, 제5항), 도로정비계획의 수립ㆍ공고(제7조제1항, 제3항), 도로사업계획의 수립ㆍ확정(동법 제8조제1항)의 절차를 거쳐 농어촌도로로 노선지정ㆍ공고가 있는 때부터 「농어촌도로정비법」상 농어촌도로로 개설이 되었다고 볼 수 있다고 할 것이고, 토지소유자와의 사이에 있어서 당해 토지를 사용, 수익할 사법상의 권원을 취득하였는지 여부는 농어촌도로로서의 효력이 발생하였는가에 직접적인 영향을 미치지 않는다고 할 것입니다.
○ 따라서, 군수가 「농어촌도로정비법」이 정하는 바에 따라 소정의 절차를 거쳐 농어촌도로 노선지정ㆍ공고(연장 1.8㎞, 도로너비 4m)를 하였다면 당해 도로부지에 대하여 소유권을 취득하는 등 적법한 권원을 취득함이 없이 당시 농어촌지역 주민의 공로로 사용되고 있던 토지소유자의 토지를 포장하여 현황도로
로 사용하고 있는 경우라 하더라도 당해 현황도로는 동법상 농어촌도로로 개설이 되었다고 볼 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 「농어촌도로정비법」 제25조제1항제1호에 따르면, 군수는 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령 또는 이에 의한 처분에 위반한 자에 대하여 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령에 의한 허가 또는 승인의 취소, 물건의 이전 기타 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
○ 도로관리청으로서의 점유개시 시기와 관련하여 “「도로법」상 도로의 경우에는 최소한 「도로법」 등의 적용을 받게 되는 시점, 즉, 「도로법」에 의한 노선인정의 공고 및 도로구역 결정이 있는 때부터 이를 인정할 수 있고, 기존의 사실상 도로에 대하여 지방자치단체가 「농어촌도로정비법」 제8조 및 제9조에 따라 사업계획을 확정하고 노선을 지정하여 공고하였다면, 그 지방자치단체는 「도로법」의 적용을 받는 도로에 대하여 노선인정의 공고 및 도로구역 결정이 된 경우와 마찬가지로 도로관리청으로서 위 도로를 점유하고 있다고 보아야 할 것이므로(대법원 2000. 5. 26. 선고, 99다69464 부당이득금 판결 참조), 어떠한 현황도로가 공공용물로서의 성질을 취득하고 「농어촌도로정비법」상 일정한 공법적 제한
을 받는 시점은 동법 제8조 및 제9조에 따라 사업계획을 확정하고 농어촌도로 노선지정ㆍ공고가 이루어진 때부터라고 할 것입니다.
○ 설사, 행정청이 당해 도로 부지에 대하여 토지소유자로부터 소유권을 취득하는 등 적법한 권원이 없는 상태에서 농어촌도로를 개설하였다고 하더라도 토지소유자가 행정청에 대하여 소유권에 기한 부당이득반환청구 또는 불법행위로 인한 손해배상청구 등의 권리를 주장하는 것은 별론으로 하고, 농어촌도로 개설행위 자체가 「농어촌도로정비법」에서 규정하고 있는 적법한 절차에 따라 이루어진 이상 군수는 당해 농어촌도로에 대하여 관리청으로서의 권한을 행사할 수 있다고 할 것입니다.
○ 따라서, 「농어촌도로정비법」에 따라 농어촌도로의 노선이 지정ㆍ공고되어 농어촌도로로 개설된 도로의 가장자리 부분에 토지소유자가 동법 제18조제1항에 따른 도로의 점용허가를 얻지 아니한 채 물건 등을 적치하는 방법으로 당해 농어촌도로를 이용하는 주민 등 일반 공중의 교통에 불편을 야기하고 있는 경우 군수는 토지소유자에 대하여 동법 제25조제1항에 따라 물건의 이전 기타 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 할 것입니다.