가. 질의 가에 대하여
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조제1항에서는 제117조제1항에 의하여 건설교통부장관이 지정한 토지거래계약에 관한 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권·지상권 등을 이전 또는 설정하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 정하고 있습니다. 그리고 동법 제120조제1항에서는 위 규정에 의한 허가 또는 불허가처분에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 받은 날부터 1월 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 신청할 수 있도록 규정하고 동조제2항에서는 제1항의 규정에 의한 이의의 신청을 받은 시장·군수 또는 구청장은 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 이의신청인에게 통보하도록 규정하고 있습니다.
○ 한편 「행정심판법」 제3조에서는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 동법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 개별법상의 이의신청절차가 위 다른 법률에 특별한 규정이 있는 절차에 해당하는 경우에는 해당 처분 또는 부작위에 불복할 때에는 당해 개별법에 의한 이의신청절차를 거쳐야 하고(바로 행정소송을 제기하는 것은 별론으로 함), 그에 갈음하여 행정심판을 제기하거나 이의신청절
차를 거친 후에 행정심판을 제기하는 것은 허용되지 아니합니다.
○ 개별법상의 이의신청이 「행정심판법」 제3조에서 정한 ‘특별한 규정이 있는 경우’에 해당하는지 여부는 당해 개별법이 이의신청에 관하여 규정을 두면서 행정심판과의 관계를 명시하고 있으면 이에 의할 것이고, 그러하지 않을 경우에는 개별법상 이의신청의 처리절차가 「행정심판법」이 규정하고 있는 준사법절차에 버금가는 절차를 규정하고 있다고 해석되는 경우에는 이를 행정심판에 갈음하는 것으로 볼 수 있지만, 그러한 절차에 해당하지 않으면 행정심판에 갈음하는 절차로 볼 수 없습니다.
○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제120조에서 정한 이의신청이 「행정심판법」 제3조에서 정한 특별한 절차인지 살펴보면, 「행정심판법」상의 행정심판에 관하여는 심리기관의 독립성·공정성을 확보하기 위해 행정심판위원회를 의결기관으로 하여 재결청과 분리하면서 그 위원을 법정하고(동법 제6조), 행정소송의 원고·피고의 지위에 준하여 청구인과 피청구인을 대립되는 양당사자로 하는 대심구조를 취하여 양당사자가 각각 공격·방어방법으로서 의견진술과 증거 등을 제출할 수 있도록 하고 있으며(동법 제9조, 제13조 등), 당사자의 절차적 권리보장을 위하여 심판청구서와 답변서를 상대방에게 송부하고(동법 제24조)
보충서면·증거서류·증거물을 제출(동법 제27조)할 수 있는 등의 규정을 마련하고 있으나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제120조에서는 이의신청의 주체와 상대방, 제기기간 및 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 이의신청인에게 통보한다는 점 외에는 의견진술, 증거제출 및 증거조사신청 등 행정심판절차의 주체로서 적극적으로 절차를 형성하거나 절차에 참여할 권리에 관한 규정을 전혀 두고 있지 않아 사법절차 또는 준사법절차의 기본적인 요소라 할 대심적(당사자주의적) 심리구조의 근거가 없고 당사자의 절차적 권리보장의 본질적 요소를 결하고 있다고 할 것입니다.
○ 따라서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제120조에서 정한 이의신청은 토지거래계약허가 또는 불허가 처분에 대한 재고의 기회를 갖도록 하는 절차에 지나지 않는 것이어서 「행정심판법」이 규정하고 있는 준사법절차로서의 본질적 요소를 갖추고 있다고 볼 수는 없으므로 「행정심판법」 제3조에서 정한 ‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 시·군·구도시계획위원회는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제2항에 의해 동항 각호에 정한 사항의 심의 또는 자문이 주요 권한이고, 또한 동법 제120조제
2항은 동조제1항에 의한 이의의 신청을 받은 시장·군수 또는 구청장은 시·군·구도시계획위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 이의신청인에게 통보하도록 정하고 있을 뿐, 「행정심판법」 제31조와 같이 시·군·구도시계획위원회의 심의결과에 대하여 구속력을 인정하는 명시적인 근거를 두고 있지 않은데, 여기서 심의를 거치도록 한 것은 행정청인 시장·군수 또는 구청장이 관련 사항에 대한 결정을 할 때 그 심의결과를 참고하고 존중하라는 취지일 뿐 반드시 그 결과에 따라 결정을 하라는 의미는 아니라고 할 것입니다.
○ 또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제120조제2항의 의미는 시장·군수 또는 구청장에게 이의신청이 제기된 경우 시·군·구도시계획위원회의 심의절차를 거치도록 하되, 그 심의결과를 참작하여 이의신청에 대한 최종적인 결정을 이의신청인에게 통보하라는 내용으로 볼 것입니다.
○ 따라서 동 위원회의 심의는 이의신청이 제기된 경우 시장·군수 또는 구청장이 반드시 거쳐야 할 절차이기는 하나 시장·군수 또는 구청장이 반드시 그 심의결과에 따라 결정을 해야 하는 법적 구속력이 있다고 볼 수는 없습니다. 다만, 시장·군수 또는 구청장은 심의결과를 존중할 책무는 있으므로 합리적인 이유가 있지 않다면 그 결과에 따라야 할 것입니다.