「도로법」 제20조제1항에서는 일반국도의 경우 국토해양부장관을 도로의 관리청으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에도 불구하고 특별시·광역시·특별자치도 또는 시가 관할하는 구역의 상급도로는 특별시장·광역시장·특별자치도지사 또는 시장이 관리청이 된다고 규정하면서, 다만, 국도대체우회도로의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으므로, 문언상 국토대체우회도로의 관리청은 같은 법 제20조제2항 본문의 적용이 배제되어 같은 조 제1항에 따르도록 되어 있습니다.
또한, 「도로법」 제2조제1항제2호에서는 국도대체우회도로를 특별자치도 또는 시(市)의 관할 구역을 지나가는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 설치하는 우회 구간의 도로로 정의하고 있고, 국도대체우회도로의 사용을 개시하는 경우에는 원칙적으로 기존의 일반국도 구간에 대여는 일반국도로서의 사용을 폐지하도록 하고 있는바(「도로법」 제28조제1항), 국도대체우회도로는 같은 법 제27조에 따라 사용이 개시되는 경우 기존의 일반국도 구간을 대체하여 일반국도가 되는 것이므로, 국도대체우회도로는 일반국도로서 「도로법」 제20조제1항제1호에 따라 국토해양부장관이 도로 관리청이라 할 것입니다(법제처 2011. 3. 3. 회신 11-0058 해석례).
그렇다면, 「도로법」 제67조
에서 도로에 관한 비용은 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국토해양부장관이 관리하는 도로에 관한 것은 국고에서 부담하고, 그 밖의 도로에 관한 것은 관리청이 속하여 있는 지방자치단체에서 부담한다고 규정하고 있으므로, 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용은 국고에서 부담하는 것이 원칙이라고 할 것입니다.
그런데, 「도로법」 제68조제1항에서는 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용은 제67조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체에 부담시킬 수 있도록 하고 있고, 그에 따른 같은 법 시행령 제62조제1항 및 제2항에서는 동(洞) 지역에 건설되는 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용 중 보상비는 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체에 부담시킬 수 있도록 하면서도, 보상비가 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하는 경우에는 예산의 범위에서 초과하는 비용의 일부를 국고에서 보조할 수 있다고 규정하고 있어, 이 사안과 같이 국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우 “건설에 필요한 비용”의 의미가 문제됩니다.
먼저, 2010. 3. 22. 「도로법」 개정 시 국도대체우회도로의 관리청을 국토해양부로 일원화하면서 국가의 부담
이 지나치게 늘어난다는 지적이 있었고, 또한 국도대체우회도로는 도심 내 교통흐름 개선에도 기여하는 측면을 고려하여 국도대체우회도로의 건설에 필요한 비용의 일부, 즉, 보상비를 도로가 위치한 지방자치단체에 부담시킬 수 있도록 하였다는 점, 국도대체우회도로의 건설로 인하여 발생하는 보상비 중 다른 지방자치단체의 관할 구역에서 발생하는 보상비까지 부담한다는 것은 불합리하다는 점 등을 고려하면, 「도로법 시행령」 제62조제1항에서 말하는 지방자치단체에서 부담하는 보상비란 국도대체우회도로의 건설로 인하여 해당 지방자치단체의 관할 구역 안에서 발생하는 보상비라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 법령 중의 동일한 용어는 원칙적으로 동일한 의미로 해석하여야 하므로, 「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 보상비 역시 같은 조 제1항에서와 같이 국도대체우회도로의 건설로 인하여 해당 지방자치단체의 관할 구역 안에서 발생하는 보상비라고 보아야 할 것이고, 그렇다면 「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 건설에 필요한 비용도 국도대체우회도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체의 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용이라고 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
만약, 국도대체우회도로가 여러 지방자치단체를 통과하는 경우 「도로법 시행령」 제6
2조제2항에서의 건설에 필요한 비용 및 보상비를 국도대체우회도로 건설을 위한 공사 발주 구간 전체에 소요되는 비용 및 그로 인한 전체 보상비라고 본다면, 어떤 지방자치단체의 경우에는 해당 관할 지역에 위치한 도로 부분의 건설에 필요한 비용 대비 보상비의 비율이 100분의 30에 미치지 못할 수 있고, 다른 지방자치단체의 경우에는 해당 관할 지역에 위치한 도로 부분의 건설에 필요한 비용 대비 보상비의 비율이 100분의 30을 훨씬 상회할 수 있지만, 국도대체우회도로의 건설을 위한 공사 발주 구간 전체 건설에 필요한 비용 대비 전체 보상비의 비율이 100분의 30을 넘지 않는 경우에는 국고 보조 대상이 아니라는 결론에 이르게 되나,
이는 관할 지역에 위치한 도로 부분의 건설에 필요한 비용 대비 보상비의 비율이 100분의 30을 훨씬 상회하는 지역에 관한 한, 지방자치단체의 부담 경감을 위하여 지방자치단체가 부담하는 보상비가 국도대체우회도로 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하게 되면 국가에서 보조할 수 있도록 한 「도로법 시행령」 제62조제2항의 취지에도 부합되지 않는다고 할 것이므로, 같은 규정에서의 “건설에 필요한 비용”이란 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체의 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용이라고
보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
따라서, 국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우, 「도로법 시행령」 제62조제2항에서의 보상비가 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하였는지 여부를 판단할 때, 건설에 필요한 비용은 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용을 말한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
국도대체우회도로 개설구간이 2개 이상의 지방자치단체를 통과하는 경우, 「도로법 시행령」 제62조제2항에 규정된 “보상비가 건설에 필요한 비용의 100분의 30을 초과하였는지 여부”를 판단할 때의 건설에 필요한 비용 및 보상비가 도로가 위치한 구역을 관할하는 지방자치단체 구역 안에 개설되는 구간의 도로 건설에 소요되는 비용 및 그에 따른 보상비를 말하는 것인지 국도대체우회도로 건설을 위한 공사 발주 구간 전체에 소요되는 비용 및 그에 따른 전체 보상비를 말하는 것인지 불분명하므로, 이를 명시적으로 규정할 필요가 있습니다.