「유선 및 도선사업법」(이하 “유선도선법”이라 함) 제2조제2호에서 도선사업이란 도선 및 도선장을 갖추고 하천ㆍ호소 또는 대통령령으로 정하는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것으로서 「해운법」을 적용받지 아니하는 것으로 정의되어 있고, 여기서 대통령령으로 정하는 바다목이란 같은 법 시행령 제2조에 따라 “강과 바다가 접하는 하구 또는 만의 형태를 갖춘 곳으로서 양해안의 해상거리가 2해리이내인 해역과, 육지와 도서간 또는 도서와 도서간의 거리가 비교적 가까운 해역으로서 「해운법」에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 해역”으로 정의되어 있습니다.
한편, 「해운법」 제2조제2호에 따르면, 해상여객운송사업은 해상이나 해상과 접하여 있는 내륙수로(內陸水路)에서 여객선으로 사람 또는 사람과 물건을 운송하거나 이에 따르는 업무를 처리하는 사업으로서 「항만운송사업법」 제2조제4항에 따른 항만운송관련사업 외의 것을 의미합니다.
위와 같이, 해상여객운송사업과 도선사업은 선박으로 사람 또는 사람과 물건을 운송하는 영업으로서 업무영역이 중복되는 부분이 있어 두 사업 간 관계를 설정할 필요가 있는바, “바다”에서 사람 또는 사람과 물건을 운송하는 영업은 원칙적으로 해상여객운송사업의 업무영역이지만, 유선도
선법 제2조제2호 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 대통령령으로 정하는 바다목의 경우에는 도선사업 역시 “바다”에서의 영업이 허용되고, 여기에서의 바다목이란 이 건 질의와 같이 육지와 도서간 또는 도서와 도서간의 거리가 비교적 가까운 해역으로서 「해운법」에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 해역으로 한정된다고 할 것입니다.
즉, 이와 같이 유선도선법에서 도선사업의 바다에서의 영업구역을 「해운법」에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 일정한 해역으로 제한하고 있는 취지는, 육지와 도서간 또는 도서와 도서간의 거리가 비교적 가까운 해역이 아닌 해역에 대한 운송에 관하여는 원칙적으로 「해운법」에 따른 해상여객운송사업에 맡겨 선박의 안전운항 등 해상교통의 안전을 도모하고, 육지와 도서간 또는 도서와 도서간의 거리가 비교적 가까운 해역의 경우 「해운법」에 따른 여객선이 운항되지 않는 지역에서 도선사업이 행해지도록 함으로써 해당 지역 주민 등의 교통불편을 해소하도록 하려는 것으로 보이는바, 「해운법」에 따른 해상여객운송사업의 경우 같은 법 제13조 등에 따라 여객 유무를 불문하고 비수기에도 일정한 항로를 정기적으로 운항하여야 하는 의무가 있는 등 도선사업보다 많은 규제를 받고 있어, 도선사업이 전면적으로 허용된다면 수익성이 낮은 기존의 여객선 항로의
폐지·변경으로 인근 도서민들의 불편이 가중될 가능성도 있다는 점 등을 고려하여, 도선사업은 「해운법」에 따른 해상여객운송사업의 영업권을 침해하지 않는 범위에서 그 영업이 행해지도록 하려는 것이라 할 것입니다.
이러한 취지에 비추어 볼 때, 도선사업의 영업구역으로 할 수 있는 “「해운법」에 따른 여객선이 운항되지 아니하는 해역”의 범위를 단순히 실제 여객선이 운항하고 있는 도서들간 순수한 운항구간 사이의 항로를 의미하는 것으로 제한하여 보기는 어렵고, 「해운법」에 따른 해상여객운송사업자의 영업권을 침해하지 않는 바다 위의 일정한 구역 범위로 보는 것이 합리적이라 할 것인바, 이러한 해역의 범위는 육지와 도서간 또는 도서와 도서간의 거리가 비교적 가까운 해역으로서 어떤 해역에 「해운법」에 따른 여객선이 전혀 운항되고 있지 않는 경우의 그 해역뿐만 아니라, 육지와 도서간 또는 도서와 도서간의 거리가 비교적 가까운 해역으로서 어떤 해역에 「해운법」에 따른 여객선이 운항되고 있는 경우라도 해당 해역에서의 도선사업 영위가 「해운법」에 따른 해상여객운송사업자의 영업권을 침해할 가능성이 없는 해역도 포함된다 할 것입니다(법제처 2010. 5. 13. 회신 10-0156 해석례 참조).
그렇다면, 이 건 질의와 같이 「해운법」에 따른 여객선이
운항(육지→A島→B島→C島→D島→육지)되고 있는 경우에, 만약 A島↔F島 또는 C島↔E島 구간과 함께 F島↔E島 구간 도선사업을 허용한다면 결국 도선을 이용하여 A島에서 C島간 왕복이 가능하게 되어 해당 구간을 운항하는 여객운송사업자의 영업권을 침해할 가능성이 있을 수 있으므로, 일의적으로 도선사업의 허용 여부를 판단하기는 어렵고, 유선도선법 제3조에 따른 관할관청이 해당 도서(島嶼)의 위치 및 도선사업 영위의 필요성, 도서(島嶼) 간 운항되는 「해운법」에 따른 해상여객운송여객선의 운항 횟수 및 이용자 수, 이 건 질의에서 문제된 도선사업 면허 또는 신고 허용에 따라 예측되는 여객선 이용자 수의 감소 등 구체적인 사정을 고려하여 판단했을 때 도선사업을 허용하여도 해당 해상여객운송사업자의 영업권을 침해하지 않는 것으로 판단되는 경우에는 해상교통의 안전, 이용자의 편의 등을 종합적으로 고려하여 해당 도선사업의 면허 또는 신고를 허용할 수 있고, 위와 같은 모든 구체적인 사정을 고려하여 판단했을 때 도선사업을 허용하는 경우 해당 해상여객운송사업자의 영업권을 침해한다고 판단되는 경우에는 해당 도선사업의 면허 또는 신고를 허용하기 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 이 건 질의의 경우 여객선이 운항되고 있는 도서 중 한 곳과 여객선이 운항되지 않은
다른 도서간(A島↔F島 또는 C島↔E島), 또는 여객선이 운항되지 않는 도서들간(F島↔E島)에 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 유선도선법 제3조에 따른 도선사업의 면허 또는 신고는, 유선도선법 시행령 제2조와의 관계에서, 이러한 각각의 개별 도선사업을 허용함으로써 해당 해상여객운송사업자의 영업권을 침해하지 않는 경우에는 허용되고, 이러한 각각의 개별 도선사업을 허용함으로써 해당 해상여객운송사업자의 영업권을 침해하는 경우에는 허용되지 않는다고 할 것입니다.