「주택법」 제16조제2항에 따르면 사업계획승인권자로부터 주택건설 사업계획승인을 받으려는 사업주체는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보하여야 하나, 다만 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다고 하면서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제18조의2 및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우를 규정하고 있고(제2항제1호), 「주택법」 제16조제7항에 따르면 사업계획승인을 받은 사업주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고 승인받은 날부터 2년 이내에 공사를 시작하여야 하며(제7항), 사업계획승인을 받은 사업주체가 공사를 시작하려는 경우에는 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 사업계획승인권자에게 신고하여야 하고(제8항), 사업계획승인권자는 사업주체가 제7항을 위반하여 공사를 시작하지 아니하는 경우에는 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있다(제9항)고 규정하고 있습니다.
먼저, 「주택법」 제16조제2항제1호에서 주택건설사업의 해당 대지면적의 100분의 80 이상을 사용할 수 있는 권원을 확보하고, 확보하지 못한 대지가 제18조의2
및 제18조의3에 따른 매도청구 대상이 되는 대지에 해당하는 경우 예외적으로 주택건설대지의 소유권을 확보하지 않아도 사업계획승인을 할 수 있도록 규정하고 있는 것은, 당초 주택사업자를 상대로 부당이득을 취하는 소위 “알박기 행위”로 인하여 분양가가 상승하고 인근지역 땅값이 상승하는 문제를 방지한다는 같은 법 제16조제2항제1호의 입법취지 및 형성권으로서 사업주체의 의사에 의하여 매매계약의 성립을 강제하는 매도청구권의 법적 성격(2010. 1. 14. 대법원 선고 2009다68651 판결례 참조)에 비추어 볼 때, 100분의 80 이상의 주택건설대지에 대하여 사용권원을 확보하였다면 사업주체가 사용권원을 확보하지 못한 대지에 대해서는 매도청구권을 행사하여 매매계약을 체결할 수 있을 것이므로 예외적으로 사업계획을 승인하여 주택건설사업 진행에 차질이 없도록 하려는 취지라고 할 것입니다.
위와 같은 취지에 비추어 볼 때, 같은 법 제16조제7항 및 제8항에 따라 사업계획승인을 받은 사업주체는 사업계획승인을 받은 날로부터 2년 이내에 착공신고를 하고 공사를 시작하여야 한다는 규정은 사업계획승인을 받은 경우에는 원칙적으로 사업계획승인을 받은 날부터 일정 기일 내에 공사를 시작하도록 일반적인 의무를 부과한 것일 뿐, 같은 법 제16조제2항제1호에
따라 사업계획승인 시 소유권 확보의무에 대한 예외를 인정해 준 같은 법 제18조의2의 매도청구권 대상 대지에 대해 사업주체가 매도청구권을 행사하기 전이거나 매도청구권을 행사하였으나 법적 분쟁이 진행 중인 경우까지 매도청구대상 대지에 공사를 시작할 수 있다는 의미는 아니라 할 것입니다.
더욱이, 법률의 명시적 근거 없이 소유권을 제한하거나 침해할 수는 없다 할 것이므로 매도청구소송을 제기한 경우에 사업주체가 소유권을 확보하지 않더라도 소유권자의 소유권을 제한할 수 있도록 하는 명문의 규정이 없는 한, 사업주체가 같은 법 제16조에 따른 사용계획승인을 받은 후 공사를 시작할 수 있는 범위는 사업주체가 사용권원을 확보한 대지 및 매도청구권을 행사하여 소유권을 확보한 대지 부분으로 한정된다고 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
따라서, 사업주체가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 주택건설사업을 시행하기 위해 「주택법」 제16조에 따라 주택건설사업계획승인을 받고, 해당 주택건설대지의 일부에 대하여 같은 법 제18조의2에 따른 매도청구소송을 제기하여 법원의 승소판결을 받았으나 그 판결이 확정되지 아니하였고 착공신고필증을 교부받은 경우, 그 매도청구소송 대상 대지 부분에 공사를 시작할 수는
없다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
다만, 「주택법」의 규정상 법원의 확정판결 전에도 매도청구소송 대상 대지 부분에 공사를 시작할 수 있는지에 대하여 불명확하게 규정되어 있어 일반 국민의 오해를 유발할 수 있으므로, 해당 규정의 의미를 좀 더 명확하게 정비할 필요가 있다고 할 것입니다.