「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하며, 같은 법 시행령 제80조에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 필요한 경우에는 조언ㆍ권고ㆍ건의ㆍ심의 또는 조사를 목적으로 하는 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 조례로 설치할 수 있습니다.
여기서 시·도와 같은 광역지방자치단체의 조례로서 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 한다)에 따른 정비사업과 관련한 분쟁을 조정하기 위한 분쟁조정위원회를 둘 수 있는지는 「지방자치법」에 따른 조례 제정의 가능성과 도시정비법의 규정 내용 등을 종합하여 판단하여야 할 것입니다.
그런데 도시정비법에 따라 시행하는 정비사업과정에서 발생하는 이해관계인 간의 분쟁을 심의하고, 조정안을 권고하는 것은 비권력적 행정작용으로서 주민의 권리제한 또는 의무 부과에 해당하지 않으므로 「지방자치법」 제22조에 따라 이와 같은 조례의 제정 에 별도의 법률의 위임이 필요하지는 않다고 할 것입니다. 따라서 이 건과 관련해서는 이러한 분쟁의 조정이 시·도가 「지방자치법」 제22조에 따라 조례를 제정할 수 있는 시·도의 소관사무로 볼 수
있는지 여부가 문제됩니다.
먼저 도시정비법에 따라 시행하는 정비사업과정에서 발생하는 분쟁의 조정이 지방자치단체가 조례로 정할 수 있는 지방자치단체의 사무인지 여부를 살펴보면,
「지방자치법」 제9조제2항제4호에서는 지방자치단체의 자치사무로서 “지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무”를 규정하고 있으며, 도시정비법에서도 도시·주거환경정비기본계획의 수립(제3조), 정비구역의 지정(제4조), 정비사업의 시행과 같이 사업의 실질적인 내용과 관련한 사항을 시·도지사 또는 시·군·구청장의 권한으로 규정하고 있으므로, 이러한 규정을 종합하면 도시정비법에 따른 정비사업의 과정에서 발생하는 이해관계인 간의 분쟁을 심의하고, 조정안을 권고하는 것은 해당 정비사업을 수행하는 지역의 개별적 현실을 고려하여 지방자치단체에서 수행할 수 있다고 보아야 할 것이고, 이를 「지방자치법」 제11조에 규정된 것과 같은 전국적으로 통일적인 처리를 요하거나 전국적 규모로서 지방자치단체의 처리가 제한되는 국가사무에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 도시정비법 제70조제3항에서는 정비사업에 관한 분쟁조정을 국토해양부장관이 수행할 수 있도록 규정하고 있으나, 이러한 규정은 정비사업을 총괄적으로 지도·감독할 수 있는 주무부처의 입
장에서 분쟁의 조정이 가능함을 명시한 규정으로서, 정비사업 관련 분쟁조정의 권한을 국가에게 독점적으로 부여하거나 지방자치단체로 하여금 해당 지방자치단체의 개발사업과 관련하여 분쟁을 조정하는 것을 금지하는 취지로 해석될 수는 없다고 할 것입니다.
다음으로 도시정비법에 따라 시행하는 정비사업과정에서 발생하는 분쟁의 조정이 시·군·구의 전속적인 사무로 볼 것인지 여부를 살펴보면, 도시정비법에 따른 정비사업은 정비계획의 수립 및 정비사업의 시행 과정에서 시·도와 시·군·구가 함께 유기적으로 협동하여 추진하는 사업으로 볼 수 있으므로, 이러한 정비사업 과정에서 발생하는 이해관계인 간의 분쟁 조정 업무도 시·도 또는 시·군·구에 배타적으로 귀속된다기보다는 시·도 및 시·군·구에 공통되는 사무라고 봄이 타당할 것입니다.
또한 현실적으로 많은 분쟁사항이 시·군·구청장의 인·허가 등과 관련하여 시·군·구의 관할 구역 내에서 발생한다고 하더라도, 이 경우 시·도에서는 오히려 광역적인 입장에서 중립적으로 분쟁사항을 심사, 조정안을 권고할 수 있는 이점이 있는 것이므로, 그러한 점을 근거로 분쟁의 조정이 시·군·구의 전속적인 사무로서 시·도가 수행할 수 없는 사무라고 볼 수는 없습니다.
따라서 도시정비법에 따른 정비사업의 과정에서 발생하는
이해관계인의 분쟁을 조정하는 사무는 시·도가 조례로 정할 수 있는 시·도의 사무에 해당한다고 할 수 있고, 이에 따라 시·도는 「지방자치법 시행령」 제80조에 근거하여 이러한 분쟁을 심의하여 조정안을 권고하는 분쟁조정위원회를 설치할 수 있다고 할 것입니다.
다만, 법률 제9729호로 일부 개정된 「도시 및 주거환경정비법」에서는 정비사업의 시행으로 발생된 분쟁의 조정을 위하여 정비구역이 지정된 시ㆍ군ㆍ구에 도시분쟁조정위원회를 둘 수 있도록 규정하고 있으므로, 같은 규정이 시행되는 경우에는 해당 법률에 따라 시·군·구에 분쟁조정위원회를 설치·운영해야 할 것입니다.