「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조 및 같은 법 시행령 제13조에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 금지하면서 예외적으로 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 등의 경우에는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 함)의 허가를 받아 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있도록 하고 있고, 그 구체적인 범위에 대해서는 같은 법 시행령 별표 1에서 정하고 있는데, 같은 법 시행령 별표 1 제3호아목가)에서는 개발제한구역 내에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설로서 폐기물처리시설을 설치할 때에는 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 시설로서 도시계획시설로 설치하는 경우로 한정한다고 되어 있습니다.
여기서, 도시계획시설이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제7호에 따라 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말하고, 이러한 도시계획시설의 설치 등에 관한 기준을 정하고 있는 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설결정규칙”이라 함) 제156조 각 호
에서는 도시계획시설로 설치하는 폐기물처리시설을 구체적으로 열거하면서, 같은 조 각 호 외의 부분 단서에서 「폐기물관리법 시행규칙」 제38조 각 호의 시설은 도시계획시설결정규칙에 따른 폐기물처리시설의 대상 자체에서 제외하고 있는바, 결국 「폐기물관리법 시행규칙」 제38조 각 호의 시설은 도시계획시설로 설치하는 대상에 포함되지 않는 시설이라고 할 것입니다.
그러므로, 도시계획시설결정규칙 제156조 각 호 외의 부분 단서에 따라 「폐기물관리법 시행규칙」 제38조 각 호의 시설은 도시계획시설로서 설치하는 대상에 포함되지 않는 시설에 해당하고, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제3호아목가)에서는 개발제한구역 내에서 폐기물처리시설은 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 시설 중 도시계획시설로 설치되는 시설만 설치할 수 있도록 하고 있으므로, 결국 개발제한구역 내에서는 원칙적으로 도시계획시설로 설치되지 않는 「폐기물관리법 시행규칙」 제38조 각 호의 시설을 설치할 수 없다 할 것입니다(법제처 2011. 2. 10. 회신 11-0002 해석례 참조).
다만, 개발제한구역법 제13조에서 “존속 중인 건축물 등에 대한 특례”를 규정하고 있고, 이 건 질의의 경우 개발제한구역으로 지정되기 전에 공장이 설립되어 있으므로 위 특례 규정의 적용 여부가 문제
될 수 있습니다.
개발제한구역법 제13조는 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지나 그 밖에 같은 법 시행령 제23조제1항에 따른 도시관리계획 결정 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제23조제2항에서 이 경우 허용되는 행위로서 제1호에서 “건축물의 재축·개축 또는 대수선”, 제2호에서 “증축하려는 부분이 건폐율·용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당한다”고 하여, 도시관리계획의 결정(이 건 질의의 경우 개발제한구역 지정) 등에 따라 개발제한구역으로 지정될 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 되더라도, 예외적으로 개발제한구역법의 취지에 반하지 않는 일부 행위의 경우 허가를 받아 가능하도록 하였습니다.
그러나, 앞에서 살펴본 바와 같이 같은 법 시행령 제23조제2항에서 허용되는 행위로서 “건축물의 재축·개축 또는 대수선” 및 “증축하려는 부분이 건폐율·용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우
의 증축(이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당함)”만이 규정되어 있고, 이 건 질의와 같이 「폐기물관리법 시행규칙」 제38조 각 호의 시설을 설치하는 행위는 허용되는 것으로 규정되어 있지 아니하며, 비록 같은 법 시행령 별표 3에서 개발제한구역 지정 전에 설치된 공장의 증축과 그 부대시설의 설치가 허용되는 것으로 규정되어 있으나, 개발제한구역법의 입법 취지가 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다는 점, 이에 따라 원칙적으로 개발제한구역 내에서의 공작물의 설치 등의 행위는 같은 법 제12조 등에 따라 금지되고, 예외적으로 같은 법 제13조에 따라 존속 중인 건축물 등에 대하여는 일부 행위가 허용되나, 이는 해당 대지·건축물 또는 공작물의 현상 유지 등 필요성을 감안하여 예외적으로 같은 법 시행령 제23조에서 정하여진 행위에 한하여 허가를 받는 경우 해당 행위를 허용하겠다는 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 현상 유지 이상의 행위, 즉, 기존 업종을 계속하여 영위하는 것이 아닌 업종 변경을 통하여 새로운 업종을 수행하기 위하여 이 건 질의와 같이 「폐기물관리법 시행규칙」
제38조 각 호에 따른 새로운 시설물을 설치하는 것은 공장의 증축에 따른 부대시설의 설치에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 개발제한구역으로 지정되기 전 공장이 설립되어 개발제한구역으로 지정된 이후에도 계속하여 물품제조공장으로 사용되어 온 공장건물 및 부지에 업종을 변경하여 파쇄·분쇄 관련 영업을 영위하기 위하여 도시계획시설로 설치되지 아니한 「폐기물관리법 시행규칙」 제38조 각 호의 시설을 설치하는 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제13조에 따라 허용되는 것으로 볼 수 없다고 할 것입니다.