「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법으로서(제1조), 같은 법 제12조제1항에서 원칙적으로 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시계획사업의 시행을 금지하면서, 다만 각 호로 명시한 일정한 행위의 경우 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 함)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 하고 있습니다.
한편, 개발제한구역법 제13조에서는 “존속 중인 건축물 등에 대한 특례”라는 제목 하에, 시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다고 하였고, 이에 따라 개발제한구역법 시행령 제23조제2항에서는 시장·군수·구청장은 존속 중인 대지·건축물 또는 공작물이 법령의 개정 등의 사
유로 법 또는 이 영의 규정에 부적합하더라도 같은 법 제13조에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축을 허가할 수 있다고 하면서, 제1호에서 “건축물의 재축·개축 또는 대수선”을 규정하고, 제2호에서 “증축하려는 부분이 건폐율·용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표 3에 따른 시설만 해당한다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 별표 3에서는 증축 시 토지의 형질변경 허용시설로서 제52호에서 “국제행사 관련 체육시설 및 편익시설”을 규정하고 있습니다.
이에 대하여, 이 건 질의가 개발제한구역법 제13조 적용의 전제가 되는 “법령의 개정·폐지 등의 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물 또는 공작물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우”에 해당하는지 여부에 대하여는 논란이 있을 수 있으나, 종전 규정에서 허용된 국제행사 관련 체육시설 등을 법령 개정 후 국제행사와 무관한 체육시설로 변경하는 것은 이 전제요건을 충족한다고 볼 여지가 있고, 이를 전제로 할 때 이 건 질의에서 문제된 행위는 다음과 같은 사유로 같은 법 제13조에 따른 허가대상에 해당하는 것으로 보기 어렵습니다.
우선, 같은 법 제13조 및 같은 법 시행령 제2
3조제2항에 따라 허용되는 재축·개축 또는 대수선이나 증축의 의미 및 가능한 범위에 대하여 같은 법에서 그 구체적인 의미를 규정한 바 없고, 다만 「건축법」 제2조제1항제9호, 같은 법 시행령 제2조제2호부터 제4호까지의 규정을 참조하여 보면, 재축·개축 또는 대수선이나 증축이란 건축물이 멸실된 경우 같은 규모의 범위에서 다시 축조하거나 그 밖에 건축물의 외형적인 형상을 변경하는 것을 의미하는 것으로 보이는바, 개발제한구역법 제13조가 현행 개발제한구역법상 위법한 건축물임에도 불구하고 그 존속을 인정하면서 필요한 경우 재축·개축 또는 대수선이나 증축을 허용한 취지나 같은 법 시행령 제23조제2항제2호에서 증축의 범위에 일정한 제한을 두고 있는 취지 등을 고려하면, 같은 법 시행령 제23조제2항에 따라 허용되는 재축·개축 또는 대수선이나 증축은 기존 건축물의 용도(부대시설의 용도를 포함하여)를 변경하지 않는 범위 내에서 건축물의 유지, 보수를 위하여 하는 행위에 한정된다고 봄이 타당합니다.
그런데, 이러한 개발제한구역 내에서 행하여지는 건축물의 용도변경은 「건축법」에 따른 건축물 용도 분류나 용도변경보다 더 엄격하게 해석하여야 할 것이고(대법원 2007. 9. 6. 선고 2007도4197판결 등 참조), 개발제한구역법 시행령 별표 1에서
도 허용되는 개발행위와 관련하여 건축물의 용도를 세분화하여 규정하고 있는바, 실내체육관이나 또는 실내체육관 내 사무실을 실내골프연습장으로 사용하는 것은 개발제한구역법상 일종의 용도변경에 해당한다고 보이고, 이러한 용도변경을 위한 재축·개축 또는 대수선이나 증축은 같은 법 제13조에서 허용하고 있는 범위를 벗어난 것으로 보입니다.
따라서, 개발제한구역법 별표 1 제9호러목 및 같은 법 시행규칙(2009. 8. 7. 국토해양부령 제153호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것을 말함) 별표 2 제1호라목에 따라, 2002 부산아시안게임을 위하여 개발제한구역 내에 “운동장”으로 도시계획 결정되어 적법하게 건축된 실내체육관 내 사무실을 개조하여 새로이 실내골프연습장을 설치하는 것은 개발제한구역법 제13조에 따른 허가대상에 해당할 수 없다고 할 것입니다.