가. 질의 가에 대하여
「공유재산 및 물품관리법」(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 일부개정된 것을 말한다. 이하 “공유재산법”이라 한다) 제5조에 따르면, 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분되고, 일반재산은 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여ㆍ신탁하거나 사권을 설정할 수 있는 등의 처분 등이 원칙적으로 가능한데 반하여(제28조), 행정재산은 원칙적으로 대부ㆍ매각ㆍ교환ㆍ양여 등의 처분을 제한하고 있으나(제19조제1항 각 호 외의 부분 본문), 예외적으로 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위한 경우에는 교환이 가능하도록 하고 있습니다(제19조제1항제2호).
이는 행정재산이 제한 없이 처분됨으로써 해당 재산의 운용을 통해 달성하려는 행정목적이 무산되는 것을 방지하고자 하는 것이나, 이러한 목적 달성에 지장이 없거나 오히려 목적 달성에 필요한 경우에는 행정재산의 처분 등을 허용하려는 것인바, 지방자치단체 재산의 처분 등에 관한 사항은 공유재산의 적정한 관리를 통한 지방자치단체의 행정목적 달성에 중요한 사항이므로 문언에 충실하게 해석해야 할 것입니다.
공유재산법 제19조제1항제2호는 지방자치단체의 행정재산을 ‘해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산’과 교환할 수 있도록
규정하고 있는바, ‘해당 지방자치단체 외의 자’란 문언상 교환하려는 행정재산을 가진 해당 지방자치단체를 제외한 다른 모든 소유권자를 말한다고 할 것이고, 공유재산법 제19조제1항 어디에서도 행정재산과의 교환 대상자를 국가 또는 다른 지방자치단체 등 공공단체로 한정하고 있지 아니하므로, 일반재산에 비하여 처분이 제한되는 행정재산이라고 하여 일의적으로 국가 또는 다른 지방자치단체와의 교환만 가능한 것으로 보거나 ‘해당 지방자치단체 외의 자’에 ‘개인’이 배제되는 내용이라고 보기는 어렵습니다.
또한, 구 「공유재산 및 물품관리법」(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 일부개정되기 전의 것을 말한다) 제19조제1항제2호는 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우 ‘국가ㆍ다른 지방자치단체 등 다른 법인 또는 개인소유’의 재산과 지방자치단체의 행정재산 또는 보존재산을 교환할 수 있도록 하여 행정재산과 개인소유 재산의 교환가능성을 규정하고 있었고, 현행 규정과 같이 개정하기 위한 2008년 5월 「공유재산 및 물품관리법」의 입법예고안 역시 ‘국가ㆍ다른 지방자치단체 등 다른 법인 또는 개인소유’의 재산이라는 교환재산의 상대방에는 변경이 없었으며, 법률안 심사 등 입법절차를 거치는 과정에서 법문의 경제성을 위하여 국가, 다른 지방자치단체
및 개인을 포괄하여 ‘해당 지방자치단체 외의 자’로 문구를 수정한 것으로 보이는바, 현행 법률 개정당시에 행정재산의 교환대상자를 국가 또는 다른 지방자치단체로만 한정하려는 의도가 있었다고 보기는 어렵습니다.
만약, 개인소유의 재산을 행정재산의 교환대상에서 제외하기 위하여 개정한 것이라면, 교환계약 등 절차가 진행 중인 경우 등에 있어서 개정법의 적용 문제를 해결하기 위하여 경과규정이나 적용례를 두는 것이 일반적이나, 2008년 12월 26일 개정당시에는 이러한 규정을 두지 않았던 점과, 이 법과 규정방식이나 내용이 유사한 「국유재산법」(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부개정된 것) 제27조제1항은 국유의 행정재산의 처분에 대한 제한을 규정하면서, 예외적으로 같은 항 제1호에서 공유 또는 ‘사유’재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우에는 교환이 가능하도록 하고 있고, 이는 「국유재산법」이 전부개정되기 전부터 규정되어 있던 내용으로써 개정 시에도 바뀌지 아니한 부분인 점 등을 고려할 때, 행정재산과 교환이 가능한 재산을 가진 ‘해당 지방자치단체 외’의 자에 개인이 배제되는 것으로 보기는 어렵습니다.
따라서, 지방자치단체는 행정재산으로 관리하기 위하여 개인이 소유한 재산을 그 지방자치단체의 행
정재산과 교환할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
공유재산법 제39조제1항에서는 해당 지방자치단체가 공용ㆍ공공용으로 사용하려 하거나 토지의 집단화를 위하여 필요한 경우로서 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」이 적용되지 아니하는 경우(제2호)나 지역경제의 활성화 또는 지역주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방의회가 동의한 경우(제3호)에는 일반재산인 토지ㆍ건물이나 토지의 정착물을 국유재산, 사유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산인 토지ㆍ건물이나 토지의 정착물과 교환할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 공유재산법 제39조제1항은 교환의 목적이 ‘각 호의 어느 하나’에 해당되는 경우에는 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 국가, 개인 또는 다른 지방자치단체 등 다른 소유주체의 재산과 교환할 수 있도록 한 것으로서, 교환에 각 호의 목적 모두를 충족할 것을 요하는 것이 아니라, 각 호의 요건 중 어느 하나만 충족되는 경우에도 교환이 가능한 것임을 규정하고 있는 것입니다.
또한, 지방자치단체의 재산 중 일반재산은 행정재산과 달리 원칙적으로 처분이 가능하고 그 요건이 행정재산에 비하여 완화되어 있는바, 공유재산법 제39조제1항은 지방자치단체가 일반재산의 교환을
통하여 사무용, 사업용 등에 사용할 재산을 취득하거나 지역경제 활성화 또는 주민복리 증진을 위한 재산을 취득할 수 있도록 하여 해당 지방자치단체의 행정목적 달성에 도움을 주도록 하려는 것이므로, 공유재산법 제39조제1항제2호는 공익사업법이 적용되는 사업에 대하여 지방자치단체의 일반재산과 사유재산 등의 교환가능성을 부정하는 것이라기 보다는, 사용목적이 공용 또는 공공용임에도 불구하고 공익사업법이 적용되지 아니하여 사업을 진행시키기가 곤란한 경우에 교환을 통하여 필요한 재산을 취득하도록 하거나 공용ㆍ공공용 목적의 사업이 진행되도록 하려는 의도가 큰 것이라고 할 것인바, 공유재산법 제39조제1항제2호에 해당하지 아니하는 경우에는 같은 항 다른 호의 요건을 갖추어 일반재산과 다른 재산을 교환할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체가 사유재산 등을 공용ㆍ공공용으로 사용하려는 경우로서 공익사업법이 적용되는 경우에도, 공유재산법 제39조제1항제3호를 적용하여 지역경제의 활성화 또는 지역주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 지방의회의 동의를 받아 해당 지방자치단체의 일반재산과 그 사유재산 등을 교환할 수 있습니다.