「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제1호에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합한 경우에 개발행위허가를 하도록 되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 제55조제1항제1호가목에서는 자연녹지지역에서의 개발행위 규모는 1만 제곱미터 미만의 토지형질변경면적을 말한다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에서는 제1항을 적용할 때 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하되, 지구단위계획이 수립된 지역이나 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우 등에 대해서는 면적산정에서 제외하도록 되어 있고, 제55조제5항제3호에서는 제1종근린생활시설 또는 주택을 건축하고자 하는 경우에는 같은 조 제4항을 적용하지 아니하도록 되어 있습니다.
즉, 국토계획법 시행령에서는 자연녹지지역에서의 개발행위에 대하여 1만 제곱미터 미만에 대해서만 허가하도록 하면서, 해당 지역에서의 연접개발행위에 대해서는 하나의 개발행위로 보아 개발행위허가에 대한 엄격한 제한을 가하는 한편, 제1종근린생활시설이나 주택을
건축하는 경우에는 이를 하나의 연접개발행위에서 제외하는 특례를 인정하고 있는데, 이 사안에서는 연접개발제한지역(자연녹지지역)에서 2003년 1월 1일 이후에 제1종근린생활시설(또는 주택) 및 제2종근린생활시설에 대한 개발행위허가를 받은 경우에 있어서, 위 제1종근린생활시설(또는 주택)의 제2종근린생활시설로의 용도변경 신청을 받은 경우 이미 개발행위허가를 받은 다른 제1종근린생활시설(또는 주택)의 면적이 국토계획법 시행령 제55조제4항에 따라 합산면적의 대상에 포함되는지의 여부가 문제된다고 할 것입니다.
먼저, 국토계획법 시행령 제55조제5항에서 제55조제4항의 적용을 배제한다는 것은 국민의 주거생활불편 해소를 위하여 필요한 제1종근린생활시설이나 주택을 건축하는 경우에는 이미 이루어진 다른 개발행위허가면적과 합산하여 개발행위허가면적을 산정하지 않고 별개의 독립적인 개발행위로 보아 제1항에 따른 규모까지 허가를 받을 수 있다는 것으로서, 연접개발행위의 지나친 제한에 따라 국민의 주거생활불편이 가중되는 것을 방지해 보고자 하는 취지에 의한 것이라고 할 것입니다.
그런데, 이 경우 연접개발의 합산대상에서 제외되는 경우는 제1종근린생활시설이나 주택을 건축하기 위한 개발행위허가시에 한정되는 것일 뿐, 일단 개발된 이후에는 해당시설의 부
지가 제55조제4항 단서에 해당하는 경우를 제외하고는 당초 합산대상에 포함되는 시설이나 건축시 합산대상에서 제외되었던 제1종근린생활시설(또는 주택)을 가리지 않고 전체 개발행위 규모를 산정하는데 포함된다고 할 것입니다.
이렇게 보는 것이 주택 등 국민의 주거불편해소를 위하여 필요한 시설은 연접개발과 관계없이 허용하되, 용도지역별 개발행위허가 규모의 제한을 두고 무분별한 개발행위를 막기 위해 연접개발 제한규정을 둔 취지에 부합한다고 할 것입니다.
한편, 국토계획법 시행령 제55조제5항에 따라 건축된 제1종근린생활시설(또는 주택)을 제55조제4항의 적용을 받는 제2종근린생활시설로 용도변경한다는 것은 같은 지역에 제2종근린생활시설을 새로이 설치하는 것으로 볼 수 있을 것입니다. 따라서 이와 같은 연접개발제한의 법리는 새로운 개발행위허가시 뿐만 아니라 이미 개발된 시설을 용도변경하려는 경우에도 마찬가지로 적용될 수 있다고 할 것입니다.
즉, 제1종근린생활시설(또는 주택)을 제2종근린생활시설로 용도변경하려는 경우 이미 개발행위허가를 받아 건축된 다른 제1종근린생활시설(또는 주택)도 연접개발의 합산면적에 포함된다고 할 것입니다.
따라서, 연접개발제한지역(자연녹지지역)에서 제1종근린생활시설(또는 주택)의 제2종근린생활시설
로의 용도변경을 위한 개발행위허가면적 산정시 이미 개발행위허가를 받은 다른 제1종근린생활시설(주택)의 부지도 합산면적의 대상에 포함됩니다.