「도시개발법」 제1조에서 같은 법은 도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제2조제1항에서는 “도시개발구역”은 도시개발사업을 시행하기 위하여 같은 법 제3조와 제9조에 따라 지정·고시된 구역을 말하며(제1호), “도시개발사업”은 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업이라고 규정하고 있습니다(제2호).
「도시개발법」 제3조제1항에 따르면 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(제1호)와 「지방자치법」 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시의 시장(제2호)은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 같은 법 제3조제5항에서는 제1항에 따라 도시개발구역을 지정하거나 그 지정을 요청하는 경우 도시개발구역의 지정대상 지역 및 규모, 요청 절차, 제출 서류 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 되어 있는바, 같은 법 시행령 제2조제1항제1호에서 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모로 도시지역안에서 주거지역 및 상업지역은 1만 제곱미터 이상(가목)
, 공업지역은 3만 제곱미터 이상(나목), 자연녹지지역은 1만 제곱미터 이상(다목), 생산녹지지역(생산녹지지역이 도시개발구역 지정면적의 100분의 30 이하인 경우만 해당된다)은 1만제곱미터 이상(라목)으로 규정하고, 제2항은 자연녹지지역, 생산녹지지역 및 도시지역 외의 지역에 도시개발구역을 지정하는 경우에는 광역도시계획 또는 도시기본계획에 의하여 개발이 가능한 용도로 지정된 지역에서만 국토해양부장관이 정하는 기준에 따라 지정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
우선, 「도시개발법」 제3조 및 같은 법 시행령 제2조에서 도시개발구역으로 지정할 수 있는 대상 지역 및 규모를 도시지역과 도시지역 외의 지역으로 구분하여 규정하고 있고, “자연녹지지역, 생산녹지지역 및 도시지역 외의 지역에 도시개발구역을 지정하는 경우에는 광역도시계획 및 도시기본계획에 의하여 개발이 가능한 용도로 지정된 지역”에서만 지정할 수 있도록 하는 등의 규정을 둔 외에 도시개발구역의 지정대상지역의 지정과 관련하여 나지가 아닌 주택 또는 상가 등이 입지하여 이미 단지 또는 시가지가 조성된 지역에 대하여 도시개발구역을 지정할 수 없도록 제한하는 규정은 특별히 두고 있지 않습니다.
또한, 도시개발사업은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 의한 “도시계획
사업”에 해당하고, 도시계획사업은 행정주체에게 광범위한 계획재량이 인정된다는 점을 고려해 볼 때, 도시개발구역을 지정함에 있어 부득이 일부 주택밀집지역 등 단지 또는 시가지가 형성된 지역을 포함하지 않을 경우 주변 공간과의 부조화가 발생하고, 도로 등 기반시설 확충이 곤란하여 장래 도시계획 등에 지장을 초래할 수 있다는 판단 및 해당 도시개발구역을 일체적이고 체계적으로 개발하여 공공복리의 증진에 기여할 수 있다고 판단한다면 지정권자는 계획재량에 따라 단지 또는 시가지가 형성되어 있는 지역도 도시개발구역에 포함할 수 있을 것입니다. 그리고 둘 이상의 법률들이 일정한 행위나 사항에 대하여 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위나 사항이 해당 법률에서 정하는 요건을 갖추고 있다면 각각의 법률을 적용할 수 있다고 할 것인바, 특정 지역이 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비사업 시행 요건과 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 시행 요건을 모두 갖추고 있다면, 대상 지역의 계획적이고 체계적인 개발 가능성, 지역의 여건, 기반시설 설계 및 확충의 용이성 등을 종합적으로 고려하여 「도시개발법」과 「도시 및 주거환경정비법」 중 어느 법에 따라 사업을 추진할 것인지를 정하는 것에 대하여도
행정주체의 재량이 인정된다고 할 것입니다.
더구나, 주택, 상가 등이 입지하여 단지 또는 시가지가 형성된 지역은 도시개발구역 지정대상 지역에 포함할 수 없다고 해석한다면, 도시의 낙후된 지역에 대한 주거환경개선과 기반시설의 확충 및 도시기능의 회복을 광역적으로 계획하고 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 사항을 정하는 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제2조제2호에서 “재정비촉진사업”으로 “재정비촉진지구에서 시행되는 「도시개발법」에 의한 도시개발사업”을 규정할 이유도 없다고 할 것이므로, 이미 주택 또는 상가가 입지하여 단지 또는 시가지가 조성된 지역이 포함되었는지 여부가 「도시 및 주거환경정비법」, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 또는 「도시개발법」에 따른 사업대상 지역을 구분하는 기준이 된다고 할 수는 없을 것입니다.
따라서, 나지(裸地)가 아닌 주택 또는 상가 등이 입지하여 단지 또는 시가지가 형성되어 있는 지역도 「도시개발법」 제3조제5항에 따른 도시개발구역 지정대상 지역에 포함될 수 있습니다.