「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “공장설립법”이라 함) 제20조제1항 본문에서는 과밀억제권역ㆍ성장관리권역 및 자연보전권역에서는 공장건축면적 500제곱미터 이상의 공장을 신설ㆍ증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정하면서 다만, 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제27조 별표 2에 따라 중소기업공장의 신설 또는 증설은 허용하도록 하고 있는데, 동 규정은 기업활동의 자유 및 재산권을 규제하는 조항으로서 같은 항을 위반할 경우에는 같은 법 제52조제2항제3호에 따라 처벌의 대상이 되므로 공장설립법 제20조제1항 본문에서 금지하고 있는 공장의 신설의 의미는 그 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것이고, 명시적인 근거 없이 이를 유추하거나 확장하여 해석하여서는 안된다고 할 것입니다.
먼저 공장설립법 제2조제1호에서 “공장”이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 "제조시설등"이라 함)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제21호에서는 “공장의 신설”이란 건축물을 신축(공작물을 축조하는 것을 포함)하거나 기존 건축물의 용도를 공장용도로 변경하여 제조시설등을
설치하는 것을 말한다고 규정하고 있는데, 공장의 신설은 공장을 새로 설치한다는 의미이므로, 공장을 신축하거나 또는 기존 건축물의 경우에는 이를 공장용도로 변경하여 새로이 공장이 생기는 것이 그 핵심적인 개념이라고 할 것인바, 이미 공장건축물이어서 건축물의 용도를 공장으로 변경하는 것이 아니라면 공장설립법 제2조제21호에 따른 공장의 신설로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그런데 공장설립법 제13조제1항에 따르면 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 함)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하고, 공장설립등의 승인을 받은 자가 공장건설을 완료한 때에는 일정 기간 내에 시장·군수·구청장에게 공장설립등의 완료신고를 하여야 하며(공장설립법 제15조), 시장·군수·구청장 등은 공장설립등의 완료신고를 받았을 때에는 이를 공장등록대장에 등록하여야하는데(공장설립법 제16조), 공장설립등의 승인을 받은 자가 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 받아 공장건축물을 신축하거나 「건축법」 제19조제2항에 따라 기존 건축물을 공장용도로 변경한 경우(같은 법 제13조의2제1항제15호에 따라 의제되는 경우 포함)에는 공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실되어 공
장등록이 취소(공장설립법 제17조제1항제2호)되더라도 해당 건축물의 용도는 여전히 공장이라고 할 것이므로 폐업 등으로 공장등록이 취소된 기존의 공장건축물을 양수하여 제조시설등을 설치하더라도 공장용도로의 변경이 수반되지 않으므로 이를 공장설립법 제2호제21호에 따른 공장의 신설로 볼 수는 없다고 할 것입니다.
특히 공장설립법 제14조의3제1항에서는 미리 업종을 특별히 정하지 아니하고 같은 법 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받아 건축된 공장건축물(제1호) 또는 같은 법 제16조제1항에 따라 등록된 공장으로서 같은 법 제17조제1항제2호에 따라 그 등록이 취소된 공장건축물(제2호)로서 공장건축면적 500제곱미터 이상인 공장건축물의 전부 또는 일부에 제조시설등을 설치하여 제조업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하여 제조시설등의 설치승인을 공장설립등의 승인과는 별개로 규율하고 있고, 종전에는 기존의 공장건축물에 제조시설등을 설치하는 것을 공장의 신설로 보아 공장설립절차를 거치도록 하다가 공장설립법 제14조의3을 신설하여 제조시설등의 설치승인만을 얻도록 규정한 같은 법의 입법연혁에 비추어 볼 때 공장설립법에서는 제조시설등의 설치를 공장의 신설과는 다른 개념으로 보고 있다고
할 것이므로 명시적 근거 규정 없이 단순히 제조시설등을 새로이 설치하였다고 하여 이를 공장설립법 제2호제21호에 따른 공장의 신설에 포함된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
결국 대기업의 공장 신설·증설 등이 허용되지 않는 지역에서 대기업이 중소기업이 설립한 공장을 양수하여 제조시설등을 설치하는 방법으로 사실상 대기업이 공장을 신설·증설하는 효과를 가져올 우려가 있다고 하더라도 이에 대한 규제는 입법적으로 해결하여야 할 것이고, 단지 이러한 우려만으로 공장설립법 제20조제1항에 따라 제한되는 공장의 신설에 기존의 공장건축물에 제조시설등을 설치하는 경우까지 포함된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
따라서 「수도권정비계획법」 제6조제1항제2호에 따른 성장관리권역내에서 「중소기업기본법」 제2조에 따른 중소기업이 공장으로 사용하다가 공장등록이 취소된 500제곱미터 이상인 공장건축물을 대기업이 양수하여 해당 건축물에 제조시설등을 설치하는 것은 공장설립법 제20조제1항에서 제한하고 있는 공장의 신설에 해당되지 않습니다.