「지방자치법」 제26조제8항에서는 조례와 규칙의 공포에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제30조제1항에서는 조례와 규칙의 공포를 해당 지방자치단체의 공보에 게재하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제31조에서는 조례와 규칙의 공포일과 공고·고시일은 그 조례와 규칙 등을 게재한 공보나 신문이 발행된 날이나 게시판에 게시된 날로 하도록 하고 있고, 같은 영 제32조에서는 「지방자치법」과 같은 법 시행령에 규정된 것 외에 조례와 규칙의 공포 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있습니다.
한편, 「법령 등 공포에 관한 법률」 제11조에서는 헌법개정·법률·조약·대통령령·총리령 등의 공포와 헌법 개정안·예산 등의 공고는 관보(官報)에 게재하도록 하고(제1항), 이러한 관보는 종이로 발행되는 관보(이하 “종이관보”라 함)를 기본으로 하되, 이를 전자적 형태로 전환하여 제공되는 관보(이하 “전자관보”라 함)를 보완적으로 운영할 수 있도록 하고 있으며(제3항), 관보의 내용 해석 및 적용시기 등에 관하여 종이관보가 전자관보보다 우선적인 효력을 가지도록 규정하고 있습니다(제4항). 그리고 「관보규정」 제14조의2에서는 행정안전부 장관은 관보를 전자적 형태로 전환하여
제공하는 시스템을 구축·운영할 수 있다고 규정하고 있습니다.
여기서, 공보(公報)란 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 각종 활동과 관련하여 주민이 알아야 할 사항을 널리 알리기 위하여 발행하는 문서 등을 의미하는데, 지방자치단체가 조례와 규칙의 공포를 종이에 인쇄된 형태의 공보(이하 “종이공보”라 함)로 하지 않고 인터넷과 같은 정보통신망을 통해 제공할 수 있도록 전자적 형태의 공보(이하 “전자공보”라 함)로 하는 것이 가능한지 여부가 문제됩니다.
우선, 「지방자치법 시행령」 제30조제1항에서는 지방자치단체가 조례 및 규칙의 공포를 해당 지방자치단체의 공보에 게재하도록 하고 있는데, 게재(揭裁)란 일반적으로 글이나 그림 따위를 신문 또는 잡지 따위에 싣는 것을 의미하고, 같은 영 제31조에서는 조례와 규칙의 공포일과 공고·고시일은 그 조례와 규칙 등을 게재한 공보나 신문이 발행(發行)된 날로 하도록 하고 있는데, 발행(發行)이란 일반적으로 출판물이나 인쇄물을 찍어서 세상에 펴내는 것을 의미하는 바, 조례와 규칙의 공포를 게재한 공보를 발행한다는 의미는 조례와 규칙의 공포에 대한 내용을 실은 공보를 종이로 된 인쇄물 형태로 발간하는 것이므로 「지방자치법 시행령」 제30조제1항은 종이공보를 전제로 규정한 것이라 할 것입니다.
다음으로, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체에서는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 정할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제23조에서는 지방자치단체의 장은 법령과 조례의 위임범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 정할 수 있도록 하고 있는 바, 조례와 규칙은 지방자치단체가 자치입법권에 기초하여 만든 자치법규로서 이를 헌법이나 법령 등과 다르게 볼 것은 아니므로 조례와 규칙의 공포절차와 방법도 원칙적으로는 법률 등의 공포에 대하여 규정하고 있는 「법령 등 공포에 관한 법률」을 유추하여 적용받는다고 보되, 다만 그 적용범위 등을 고려하여 관보와 달리 지방자치단체가 발행하는 공보를 통하여 공포 등의 절차를 거치는 것으로 보아야 할 것이므로 「지방자치법 시행령」 제30조 등에서 공보의 발행방법에 대하여 구체적으로 규정하고 있지 아니하더라도 조례와 규칙의 공포와 관련해서 「법령 등 공포에 관한 법률」을 유추적용할 수 있을 것입니다.
그런데, 「법령 등 공포에 관한 법률」 제11조에서는 헌법개정, 법률 등의 공포는 관보에 게재하도록 하고 있고, 이러한 관보는 종이관보를 기본으로 하고 전자관보는 보완적으로 운영할 수 있도록 하고 있는 바, 이와 같이 종이관보를 우선하도록 한 취지는 법령 등의 성립과 같은 형식적인
요건을 명확하게 할 수 있도록 종이관보와 같은 일정한 물적인 자료를 제공하도록 하되, 다만 국민의 편의를 위하여 그 내용을 전자관보의 수단으로 제공할 수 있도록 하려는 취지라고 할 것이고 조례·규칙 등의 게재를 위한 공보의 경우에도 이를 달리 볼 것은 아니라고 할 것이므로 조례와 규칙의 공포시에 지방자치단체는 종이공보를 기본적으로 발행해야 한다고 보아야 할 것입니다.
또한, 종이공보의 경우 주민 누구나 이를 이용할 수 있어 접근성이 보장되나, 전자공보의 경우 컴퓨터 등과 같은 정보처리기기를 통해서만이 이용이 가능하므로 정보처리기기의 소유여부나 활용능력에 따라 주민들의 접근과 이용이 제한될 수 있어, 전자공보만을 발행하는 것은 조례와 규칙의 공포와 그 내용을 알리려는 「지방자치법 시행령」 제30조의 취지에 어긋날 수 있습니다.
따라서, 「지방자치법 시행령」 제30조제1항에 따른 조례 및 규칙의 공포는 지방자치단체가 해당 지방자치단체의 공보에 게재하는 방법으로 하도록 하고 있는데, 이러한 조례와 규칙의 공포는 종이로 된 인쇄물 형태의 공보(종이공보)로 하지 않고, 정보통신망을 통해 제공할 수 있는 전자적 형태의 공보(전자공보)로만 할 수는 없습니다.