「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에서는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지거래계약 허가구역에서 토지를 취득하려는 자는 토지이용계획 등을 제출하여 토지거래계약의 허가를 받도록 하고(제118조), 토지거래계약을 허가받은 자는 같은 법 시행령 제124조제1항 각 호의 사유가 있는 경우 외에는 토지를 취득한 때부터 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 하여야 합니다(제124조제1항).
이에 따라 같은 법 시행령 제124조제2항 각 호에서 같은 법 제119조에 따른 허가기준별로 토지를 취득한 때부터 각각 2년에서 5년까지의 이용의무기간을 정하고 있습니다.
그리고 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지거래계약을 허가받은 자가 허가받은 목적대로 당해 토지를 이용하고 있는지를 확인하기 위하여 매년 1회 이상 토지의 개발 및 이용 등의 실태를 조사하고(법 제124조제2항 및 같은 법 시행규칙 제29조), 허가받은 목적대로 이용하지 않은 때에는 토지거래계약의 허가를 취소할 수 있으며(법 제133조제1항), 토지거래계약의 허가를 취소하는 경우에는 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 않은 자를 1년 이하의 징역
또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있습니다(법 제142조).
한편, 같은 법 제124조의2에 따르면, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 같은 법 제124조제1항에 따른 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있고(제1항), 위 이행명령에서 정한 기간에 토지의 이용의무가 이행되지 아니한 때는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과하며(제2항), 이행강제금은 최초의 이행명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 한 번씩 그 이행명령이 이행될 때까지 반복하여 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있으나(제3항), 같은 법 제124조제1항에 따른 이용의무기간이 지난 후에는 이행강제금을 부과할 수 없고(제4항), 이행명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 명령을 이행하기 전에 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 합니다(제5항).
그런데 이행강제금의 부과 종료시점과 관련하여 토지의 이용의무기간을 계산할 때, 허가받은 자가 당해 토지를 이용하지 않은 기간도 이용의무기간에 산입하여야 하는지가 문제됩니다.
먼저, “기간”은 “어느 일정한 시기부터 다른 어느 일정한 시기
까지의 사이”를 말하는 것으로서, 이러한 기간의 산정은 해당 기간의 기산점부터 만료점까지의 지속적인 기간을 산정하여야 하는데, 법령에서 정한 기간을 산정하는 경우에 특정한 기간을 산입하지 않고 그 기간을 뺀 나머지 기간만을 산정하는 등의 예외를 인정하려면 당해 법령에서 명시적인 규정을 두어야 할 것입니다(법제처 2009. 4. 28. 회신, 법령해석 09-0081 참조).
그러나 국토계획법 제124조제1항 및 같은 법 시행령 제124조제2항 각 호에서는 토지거래계약의 허가를 받은 자의 이용의무기간의 기산일을 “토지를 취득한 날”로 하고, 그 이용의무기간을 각각 “2년, 3년, 4년, 5년”으로 규정하면서, 그 기간의 산정에는 어떠한 예외도 규정하고 있지 않으므로 토지거래계약의 허가를 받은 자의 토지이용의무기간은 그 기산점인 “토지를 취득한 때”부터 각각 2년 내지 5년이 되는 날까지라고 할 것입니다.
다음, 같은 법 제124조의2에 따른 이행강제금은 토지거래계약의 허가를 받은 자가 최초의 이행명령에 불응한 때부터 같은 법 시행령 제124조제2항 각 호의 이용의무기간이 종료할 때까지 부과할 수 있는바, 그 기간을 산정함에 있어 실제 토지를 이용하지 않은 기간은 이용의무기간의 산입에서 제외한다는 규정이 없으므로, 토지거래계약을 허가
받은 자가 당해 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않은 상태로 같은 법 시행령 제124조제2항 각 호에서 규정한 이용의무기간의 만료일이 지난 때에는 토지이용의무는 종료되어 더는 이행강제금을 부과할 수 없고, 토지이용의무 위반을 이유로 토지거래계약의 허가를 취소하고 나서 당해 토지이용의무자에게 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금형을 부과하여야 할 것입니다.
그렇다면, 토지거래계약을 허가받은 자가 허가받은 목적대로 토지를 이용하지 않은 상태로 국토계획법 제124조제1항 및 같은 법 시행령 제124조제2항 각 호에 따른 이용의무기간의 만료일이 경과한 경우에는 같은 법 제124조의2에 따른 이행강제금을 부과할 수 없습니다.