「지방자치법」 제15조에서는 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어있는 사람 등 일정한 사람으로서 19세 이상의 주민이 조례로 정하는 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정 또는 개정하거나 폐지할 것을 청구(이하 “조례개폐청구”라 함)할 수 있도록 하고(제1항), 조례개폐청구에 관하여 그 밖에 필요한 사항에 대하여는 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다(제11항).
이에 따라, 「지방자치법 시행령」 제12조에서 제18조까지의 규정에서는 조례개폐청구 절차에 대하여 구체적으로 정하고 있는데, 청구인의 대표자(이하 “대표자”라 함)는 조례개폐청구를 위해 19세 이상의 주민에게 청구인명부에 서명을 요청할 수 있도록 하고(제13조제1항), 서명요청기간은 지방자치단체의 장이 해당 청구의 취지를 공표한 날부터 시·도의 경우에는 6개월 이내, 시·군·자치구의 경우에는 3개월 이내로 제한하고 있습니다(제13조제4항).
또한, 대표자는 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민의 수가 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민의 수 이상이 되면 서명요청기간이 지난 날부터 시·도의 경우는 10일 이내, 시·군·자치구의 경우에는 5일 이내에 청구인 명부를 해당 지방자치단체의 장에게 제출하여야 하고(제15조제1항)
, 지방자치단체의 장은 제출된 청구인 명부를 열람하게 하며, 이의신청 절차를 거친 후 조례규칙심의회의 심의를 거쳐 수정할 수 있습니다(제16조제1항부터 제5항).
그리고, 「지방자치법 시행령」 제16조제6항에서는 같은 조 제4항과 제5항에 따른 결정으로 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민수가 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민 수에 미치지 못할 때에는 대표자로 하여금 시·도의 경우에는 5일 이내에 시·군·자치구의 경우에는 3일 이내에 이를 보정하게 할 수 있도록 하고 있는데, 이 보정기간 동안 당초의 청구인명부에 서명하지 아니한 주민으로부터 새로운 서명을 받는 것이 가능한지 여부는 문언의 내용과 보정제도의 취지를 고려하여 살펴보아야 할 것입니다.
우선, 「지방자치법 시행령」 제16조제6항의 문언을 살펴보면, 지방자치단체의 장은 같은 조 제4항, 제5항에 따른 절차를 거친 후 청구인명부에 서명한 19세 이상의 주민 수가 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 주민 수에 미치지 못한 때 보정을 명할 수 있도록 하고 있을 뿐, 당초 청구인명부에 서명하지 않았던 새로운 주민의 서명을 금지하거나 당초 청구인명부에 등재된 서명으로서 무효로 결정된 서명만을 보정하여 조례개폐청구의 요건을 갖추도록 보정의 대상을 명시적으로 제한하고 있지
않습니다.
한편, 지방자치단체의 장이 청구인명부를 확인한 결과 일부 서명의 무효 사유를 발견하고 이로 인하여 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 조례개폐청구에 필요한 주민의 수에 미달되면 조례개폐청구 요건을 갖추지 못한 것으로 보아 같은 법 제15조제7항에 따라 각하되어야 할 것이나, 소수 주민의 서명의 흠결을 이유로 조례개폐청구를 각하하면 청구인명부에 유효한 서명을 한 다수 주민의 의사를 사장(死藏)시키게 되는 불합리한 결과를 초래할 것이고, 한편 조례개폐청구를 각하하더라도 다수 주민은 언제든지 동일한 내용의 조례개폐청구를 할 수 있으므로 동일한 조례개폐청구가 다시 반복되어 시간과 행정력의 낭비 등이 발생할 것입니다.
이러한 점을 종합하면, 「지방자치법 시행령」 제16조제6항에서 보정제도를 둔 취지는 해당 지방자치단체의 장이 청구인명부의 서명을 확인한 결과 일부 그 요건이 미흡하더라도 주민의 조례개폐청구권을 최대한 합리적으로 보장할 수 있도록 보정기간을 부여하여 청구인명부의 흠결을 바로잡을 기회를 주기 위한 것이므로, 청구인명부의 흠결을 바로잡기 위한 여러 가지 방법이 허용된다고 할 것이고, 기존의 청구인명부의 서명만을 보정의 대상으로 보는 것은 보정제도를 둔 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
한편, 「지방
자치법 시행령」 제16조제6항에 따른 보정기간에 당초 청구인 명부에 서명하지 않았던 새로운 주민으로부터 서명을 받는 것이 같은 영 제13조제4항에서 규정하고 있는 서명요청기간의 연장을 가져올 수도 있으나, 보정기간은 원래의 서명요청기간(시·도의 경우 6개월 이내, 시·군·구의 경우는 3개월 이내)에 비하여 단기간이므로(시·도의 경우 5일, 시·군·자치구의 경우 3일) 서명요청기간 연장의 효과가 미미하고, 오히려 5일이나 3일 이내에 보정할 수 있는 정도의 흠을 이유로 조례개폐청구를 각하하는 것은 「지방자치법 시행령」 제16조제6항에서 보정제도를 둔 취지에 부합하지 아니하므로, 이를 이유로 당초 청구인 명부에 서명하지 아니하였던 주민의 새로운 서명이 허용되지 않는다고 볼 수는 없을 것입니다.
따라서, 지방자치단체 조례의 제정·개정·폐지 청구를 위해 필요한 유효한 서명자의 수가 미달된 경우, 「지방자치법 시행령」 제16조제6항에 따른 청구인명부의 보정기간에 당초의 청구인명부에 서명하지 아니한 주민으로부터 새로운 서명을 받는 것이 가능합니다.