「항만법」에 따르면, 지정항만은 국토해양부장관이 관리하고, 지방항만은 시·도지사가 관리하며(제23조), 항만시설의 신설·개축·유지·보수 및 준설 등에 관한 공사(이하 “항만공사”라 한다) 가운데 지정항만에 대한 항만공사는 국토해양부장관이 시행하고, 지방항만에 대한 항만공사는 시·도지사가 시행하며(제9조제1항), 관리청이 아닌 자(이하 “비관리청”이라 한다)가 항만공사를 시행하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 항만공사의 계획을 작성하여 관리청의 허가를 받아야 합니다(제9조제2항).
그리고 「항만법」 제18조제1항 및 같은 법 시행령 제22조제2항에 따르면, 비관리청의 항만공사로 조성된 토지는 원칙적으로 준공과 동시에 국가나 지방자치단체에 귀속하되, 다만 같은 법 시행령 별표 2에 따른 토지의 범위에 해당하지 아니할 것이라는 요건과 토지가액이 같은 법 시행령 제23조에 따른 토지 조성공사에 소요된 총사업비의 범위 이내일 것이라는 요건을 모두 충족하는 토지는 국가나 지방자치단체에 귀속되지 아니합니다.
이 사안에서는 비관리청의 항만공사로 조성된 토지의 가액이 「항만법 시행령」 제23조에 따른 토지 조성공사에 소요된 총사업비를 초과하는 경우에도 비관리청은 그 토지 조성공사에 소요된 총사업비의 범위 안에서 토지의 소유권을
취득할 수 있는지가 문제됩니다.
현행 「항만법 시행령」 제22조제2항제2호의 내용으로 개정될 당시의 구 「항만법 시행령」(2008. 1. 31. 대통령령 제20592호로 전부개정되어 2008. 2. 4. 시행된 것)이 그 개정이유에서 “관리청이 아닌 자가 항만공사로 조성된 토지를 취득할 수 있는 범위를 토지조성 사업비 이내로 한정함”이라고 밝히고 있는 점에 비추어 보면, 「항만법 시행령」 제22조제2항제2호는 토지가액이 토지 조성공사에 소요된 총사업비를 초과하는 경우에는 비관리청의 토지취득을 일체 허용하지 않겠다는 것이 아니라, 토지 조성공사에 소요된 총사업비를 초과하지 않는 한도에서의 토지취득을 허용하겠다는 취지로 이해됩니다.
즉, 「항만법 시행령」 제22조제2항제2호는 비관리청의 항만공사로 조성된 토지 중에 같은 영 별표 2에 따른 토지의 범위에 해당하지 아니하는 일단의 토지를 대상으로 하여 비관리청이 취득할 수 있는 토지의 범위 내지는 한계를 설정해 준 것이라고 할 것입니다.
이는 결국 비관리청의 항만공사로 조성된 토지의 경우, 국가나 지방자치단체에게 필요한 「항만법 시행령」 별표 2에 따른 해당 부두별 귀속토지(제1호)와 항만배후단지의 개발을 위하여 조성한 토지 중 공공시설용지(제2호)는 국가나 지방자치단체
에 귀속되고, 그 나머지의 토지에 대해서는 국가나 지방자치단체가 소유할 공익적 필요성 등이 크지 않기 때문에 토지 조성공사에 소요된 총사업비의 범위 안에서 항만공사의 시행자인 비관리청이 소유할 수 있도록 한 것입니다.
따라서 비관리청의 항만공사로 조성된 토지의 가액이 「항만법 시행령」 제23조에 따른 토지 조성공사에 소요된 총사업비를 초과하는 경우에 항만공사를 시행한 비관리청은 그 토지 조성공사에 소요된 총사업비의 범위 안에서 토지의 소유권을 취득할 수 있습니다.