가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「농지법」 제6조제1항에 따르면, 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제8호에서는 같은 법 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우에는 같은 조 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다고 규정하고 있습니다.
「농지법」 제10조제1항제1호, 같은 법 제23조, 같은 법 시행령 제9조제1항제1호 등을 종합하여 보면, 같은 법 제34조제2항에 따라 농지전용협의를 마친 농지를 소유한 자가 그 농지를 임대 또는 사용대하는 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수·구청장이 인정한 경우, 농지 소유자는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제2항제1호에 따르면, 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우에는 농림수산식품부장관과 미리 협의하여야 한다고
규정하고 있습니다.
「농지법」 제36조에 따르면, 농지를 일시 사용하려는 자는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고(제1항), 시장·군수·자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 인가·허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가·허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있다고 규정하고 있으며(제2항), 시장·군수 또는 자치구구청장은 같은 조 제1항에 따른 허가를 하거나 같은 조 제2항에 따른 협의를 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업을 시행하려는 자에게 복구계획을 제출하게 하고 복구비용을 예치하게 할 수 있다(제3항)고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
앞에서 살펴본 「농지법」 제6조제1항 및 제2항에 따르면, 농지는 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자에 한해서 소유할 수 있으나, 예외적으로 같은 조 제2항제8호에서 정한 바와 같이 같은 법 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우에는 같은 조 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아
니더라도 원칙적으로 소유할 수 있습니다.
그러나, 「농지법」 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우에는 그 농지도 같은 법에 의하여 규율되는 농지에 해당하므로, 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자에 해당하지 않는 자가 아무런 제한 없이 농지를 소유할 수 있는 것이 아니라 같은 법 제10조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 같은 규정에 따른 처분의무가 있다고 하여야 할 것인데, 같은 항 제1호에서 “대통령령이 정하는 정당한 사유”가 있는 경우에는 그 처분의무의 예외를 인정하고 있으므로 그 경우에 한하여 같은 규정에 따른 처분의무의 대상이 되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
그런데 「농지법」 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우로서 같은 법 제10조제1항에 따른 정당한 사유가 있다고 보아 같은 규정에 따른 처분의무의 대상에서 제외되는 경우에 관하여, 같은 법 시행령 제9조제1항제1호 및 같은 법 제23조제1호에서는 같은 법 제6조제2항제8호에 해당하는 경우(즉, 같은 법 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우)의 농지로서 그 농지를 임대 또는 사용대하는 경우만을 규정하고 있는바, 전용협의된 목적대로 실제로 전용하기 전까지는 같은 법에 따른 농지에
해당하므로 그 농지를 임대 또는 사용대하지 않고 휴경(休耕)하는 경우 등에는 같은 법 제10조제1항제1호에 따른 처분의무의 대상이 되는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서, 「농지법」 제34조제2항제1호에 따라 농림수산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 거쳐 주거ㆍ상업ㆍ공업지역으로 지정된 지역 안에 있는 농지도 같은 법 제10조제1항제1호에 따른 처분의무의 대상이 됩니다.
다. 질의 나에 대하여
「농지법」 제36조제1항에서는 농지를 같은 항 각 호의 용도로 일시 사용하고자 하는 자는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 허가를 할 때에는 사업을 시행하려는 자에게 농지로의 복구계획을 제출하게 하고 복구비용을 예치하게 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 같은 규정에 따른 일시 사용허가 대상인 농지에서 같은 법 제34조제2항제1호에 따른 협의를 마치고 해당 용도지역으로 지정된 농지를 제외한다는 규정을 두고 있지 않으므로, 같은 법 제34조제2항제1호에 따른 농지가 「농지법」 제36조제1항의 적용 대상인 농지에서 제외된다고 보기 어렵습니다.
또한, 「농지법 시행규칙」 제39조제3호에 따르면, 같은 법 제34조제2항제1호에 따른 농지전용협
의를 거친 지역 안의 농지를 전용하는 경우에는 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위의 허가를 받은 날(가목), 「건축법」에 따른 건축허가를 받은 날, 건축신고를 수리한 날 그 밖에 다른 법률에 따라 해당 농지의 형질변경을 수반하는 인가ㆍ허가ㆍ사업승인ㆍ실시계획승인 등을 받은 날 또는 신고를 수리한 날(나목), 개발행위허가나 실시계획인가를 받지 아니하고 토지의 형질변경이 허용되는 경우에는 토지의 형질이 변경된 날(다목) 등을 농지보전부담금의 부과기준일로 하고 있는바, 이는 농지의 전용과 관련된 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상의 개발행위허가, 「건축법」상의 건축허가 등 다른 법령에 따라 실제로 농지전용 행위가 있는 것으로 볼 수 있는 날을 기준으로 하여 해당 농지는 그날 이후에는 더 이상 「농지법」상의 농지에 해당하지 않는 것으로 보아 그 시점을 농지보전부담금의 부과기준일로 한 것이라 할 것입니다. 그렇다면, 그 시점 전까지는 여전히 「농지법」상 농지에 해당하므로 같은 법 제34조제2항제1호에 따라 협의를 거쳐 주거ㆍ상업ㆍ공업지역으로 지정된 지역 안의 농지도 실제로 지정된 용도에 따른 전용이 있기 전까지는 「농지법」의 규율을 받아야 할 것이고, 그 농지를 같은 법 제36조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 일시사용하는 경우에는 같은
규정에 따른 일시사용허가를 받아야 할 것이며, 이와 같이 일시사용허가를 받도록 규제하는 것이 「농지법」의 취지와 당해 용도지역의 지정목적에 부합된다 할 것입니다.
따라서, 「농지법」 제34조제2항제1호에 따라 농림수산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 거쳐 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역으로 지정된 지역 안에 있는 농지도 같은 법 제36조제1항에 따른 허가 또는 협의의 대상이 됩니다.