○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제51조에서는 개발행위의 유형으로 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 열거하고 있고, 이러한 개발행위를 하려는 자는 허가권자의 허가를 받도록 규정하고 있습니다.
○ 그리고, 국토계획법 시행령 제53조제3호나목에서는 토지의 형질변경면적은 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제55조제1항에서는 자연녹지지역에서의 형질변경면적을 1만제곱미터 미만으로 제한하고 있습니다.
○ 한편, 국토계획법 시행령 제51조제5호가목에서는 녹지지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우에는 허가를 받도록 하고 있고, 토지분할에 대한 허가기준을 제시하고 있는 같은 법 시행령 별표 1의2 제2호라목(1)(다)에서는 “토지분할의 목적이 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경인 경우 그 개발행위가 관계 법령에 따라 제한되지 아니할 것”이라는 요건을 충족하도록 하고 있습니다.
○ 이 사안에서는
자연녹지지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부에 대한 형질변경을 목적으로 토지분할허가와 형질변경허가를 신청한 경우, 그 형질변경이 국토계획법 시행령 제55조제1항의 형질변경면적 제한 규정에 저촉되는지 여부는 토지분할 전의 해당 필지의 면적을 기준으로 판단해야 하는지 아니면 토지분할을 전제로 하여 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 하는지가 문제됩니다.
○ 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호라목(1)(다)에서는 “토지분할의 목적이 토지의 형질변경인 경우” 라고 규정하여 토지의 형질변경을 목적으로 하는 토지분할을 예정하고 있고, 이러한 전제하에서 “그 형질변경이 관계 법령에 따라 제한되는지 여부”는 토지분할을 전제로 하여 실제로 형질변경하려는 실질적인 내용을 기준으로 판단하여야 하며, 이에 따라 이 사안의 형질변경이 같은 법 시행령 제55조제1항의 형질변경면적 제한규정에 저촉되는지의 여부도 토지분할을 전제로 하여 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 할 것입니다.
○ 그리고, 국토계획법 시행령 제55조제1항제1호가목이 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경 면적을 1만제곱미터 미만으로 엄격하게 제한하고 있는 취지는 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전
하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한할 필요가 있다는 데서 비롯된 것이지(대법원 2006. 11. 23. 선고, 2006두13954 판결), 면적이 1만제곱미터 이상인 토지에 대해서는 토지분할을 통한 토지의 일부(1만제곱미터 미만)에 대한 형질변경도 허용하지 않겠다는 취지는 아니라고 할 것입니다.
○ 따라서 자연녹지지역에 위치하고 있는 1필지인 토지의 일부에 대한 형질변경을 목적으로 토지분할허가와 형질변경허가를 신청한 경우, 그 형질변경이 국토계획법 시행령 제55조제1항의 형질변경면적 제한 규정에 저촉되는지 여부는 토지분할을 전제로 실제로 형질변경하려는 그 분할될 필지의 면적을 기준으로 판단해야 합니다.