「지방자치법」 제15조에 따르면, 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 19세 이상의 주민 등은 시·도와 「지방자치법」 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시·군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있고(제1항), 법령을 위반하는 사항, 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항, 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항은 조례의 제정, 개정 또는 폐지 청구대상에서 제외하도록 규정(제2항)하고 있으며, 이와 같은 요건을 갖추어 그 청구를 수리하거나 요건을 갖추지 못하여 각하할 때에는 그 사실을 청구인 대표자에게 알리고(제7항), 청구를 각하하려면 청구인 대표자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 한다(제8항)고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법 시행령」 제12조에 따르면, 「지방자치법」 제15조제1항에 따라 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구를 하려는 청구인의 대표자(이하 “대
표자”라 한다)는 청구의 취지와 이유 등을 적은 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 청구서 및 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지안을 첨부하여 해당 지방자치단체의 장에게 문서로 대표자증명서의 발급을 신청하여야 하고(제1항), 이러한 신청을 받은 해당 지방자치단체의 장은 대표자가 19세 이상의 주민인 경우에만 대표자 증명서를 발급하고 그 취지를 공표하여야 한다(제2항)고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면, 대표자가 19세 이상의 주민에게 청구인명부에 서명할 것을 요청하는 경우 대표자증명서나 그 사본을 첨부하도록 규정하고 있습니다. 또한, 같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 같은 법 제15조제7항에 따라 청구를 수리하거나 각하하려는 경우에는 미리 조례·규칙심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다.
우선, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법령상 근거가 있어야 하고, 지방자치단체의 장이 대표자의 조례의 제·개폐 청구에 대해 대표자증명서의 발급을 거부하는 것은 주민의 조례 제·개폐 청구권을 제한하는 것으로 볼 수 있는데, 「지방자치법 시행령」 제12조는 조례의 제·개폐청구를 하려면 대표자가 대표자증명서의 발급을 신청하는 경우, 발급요건으로 그 대표자가 19세 이상의 주민이어야 한다는 규정만 두고 있을
뿐 그 외의 제한사유를 두고 있지 않으므로 해당 지방자치단체의 장은 법령상 대표자증명서 발급의 제한사유 외의 사유로 대표자증명서의 발급을 거부할 수 없다 할 것입니다.
또한, 「지방자치법」 제15조제7항·제8항 및 같은 법 시행령 제17조제1항에 따르면, 해당 지방자치단체의 장은 조례·규칙심의회의 심의를 거쳐 청구를 수리하거나 각하하도록 하고 있고, 각하하는 경우에도 대표자에게 알리고 의견을 제출할 기회를 주어야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정의 취지는 대표자가 「지방자치법」 제15조제2항에 규정된 사항, 즉 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구가 금지되는 것으로 보이는 사항에 대해 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구를 한 경우에도 그 청구가 같은 규정에 따른 청구대상 제외사유에 해당하여 각하하여야 할 것인지 여부는 대표자의 의견을 듣고 조례·규칙심의회의 심의를 거쳐 수리 또는 각하 여부를 결정하되, 각하하는 경우에도 그 사실을 대표자에게 알리도록 한 것이므로 그러한 절차를 거치기 전에 조례의 제정, 개정 또는 폐지청구를 하기 위한 준비단계에서 대표자증명서 발급을 거부하여 청구절차를 진행하지 못하게 하거나 조례·규칙심의회에서 심의를 거쳐 결정할 사항을 그 청구의 접수업무를 담당하는 자가 대신하는 것은 위 「지방자치법」 및 같은 법 시
행령상의 규정 취지에 맞지 않습니다.
따라서, 조례의 제정·개정 또는 폐지를 청구하려는 내용이 「지방자치법」 제15조제2항 각 호에 따른 청구대상 제외사유에 해당되는 것이 명백한 경우에도 해당 지방자치단체의 장은 「지방자치법 시행령」 제12조제2항에 의한 조례의 제정과 개폐청구 대표자증명서를 발급하여야 합니다.