「도시개발법」 제27조에 따르면, 시행자는 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위한 조성토지 등을 공급하는 경우에는 해당 토지의 가격을 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 감정평가한 가격 이하로 정할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 「도시개발법 시행령」 제58조제1항에서는 이와 같이 감정평가 가격 이하로 공급할 수 있는 시설의 하나로 공공청사(제1호 본문)와 2009년 7월 1일부터 2011년 6월 30일까지 정부가 납입자본금 전액을 출자한 법인의 주된 사무소(제1호 단서) 등을 정하고 있습니다.
먼저, 도시개발법령상 조성토지의 공급과 관련된 규정을 살펴보면, 시행자는 원칙적으로 「도시개발법 시행령」 제57조제2항 및 제5항에 따라 경쟁입찰의 방법으로 토지를 공급하되 토지의 가격은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 금액으로 하도록 규정하고 있으나, 예외적으로 학교용지나 공공청사 용지를 공급하는 경우에는 같은 법 시행령 제57조제4항제1호 및 제58조제1항제1호에 따라 수의계약의 방법에 의하여 감정평가 가격 이하로 공급할 수 있도록 규정하고 있는바, 조성토지 공급에 관한 일반원칙에도 불구하고 학교용지, 공공청사용지 등 일반에게 분양할 수 없는 공공용지에 대
하여는 특별히 공급가격 및 공급방법 측면에서 예외적으로 완화된 규정을 두고 있는 것이라고 할 것이고, 토지의 공급가격은 도시개발사업의 사업성이나 다른 토지공급의 형평성 문제 등에 영향을 줄 수 있으므로 토지의 공급과 관련한 공공청사를 해석함에 있어서는 그 문언적 의미를 확장하지 않도록 해야 할 것입니다.
이에 따라, 「도시개발법」 및 같은 법 시행령의 규정을 살펴보면, 동 법령에서는 공공청사의 의미에 대하여 명확한 규정을 두고 있지 아니하나, 일반적으로 공공청사(公共廳舍)란 국가나 사회의 구성원에게 두루 관계되는 국가나 지방의 사무를 집행하는 관청의 사무실로 쓰이는 건물을 말한다고 볼 수 있고, 한편, 「도시개발법」 제2조제2항에서는 이 법에서 정하지 아니한 용어는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따르도록 하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제1항제4호에서는 기반시설의 하나로 공공청사를 규정하고 있고, 동 법령과 관계된 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제94조에서는 외교공관(제2호)이나 교정시설(제3호) 외에는 ‘공공업무를 수행하기 위하여 설치ㆍ관리하는 국가 또는 지방자치단체의 청사’(제1호)를 공공청사라고 규정하고 있는바, 동 규정 및 일반적인 공공청사의 개념을 종합하여 보면, 감정평가
가격 이하의 토지공급과 관련된 「도시개발법」에서의 공공청사란 ‘국가기관(지방자치단체 포함)’이 공공업무 수행을 위하여 ‘직접’ 사용하는 건물을 의미한다고 할 것입니다.
만약, ‘공공업무 수행을 위하여 사용하는 청사’의 범위를 국가의 ‘정책적ㆍ행정적 목적 달성을 위하여 필요한 모든 업무’에 사용하기 위하여 국가 또는 지방자치단체가 ‘예산을 지원하여 설립하는 모든 시설’로 본다면, 정부가 예산을 지원하여 운영하거나 정책적 목적 달성을 위하여 건립하는 모든 건물은 운영주체 및 운영형태에도 불구하고 모두 공공청사에 해당하게 된다고 할 것이어서 예외적인 경우 한정적으로 감정평가 가격 이하의 조성토지를 공급하려는 법령의 취지를 넘는 결과를 초래한다고 할 것입니다.
따라서, 어떠한 시설이 국가기관의 정책적ㆍ행정적 목적을 지원하기 위하여 설립되었다는 사실은 국가기관 이외의 자가 해당시설을 이용할 수 있는 자격이나 요건 등과 관련하여 그 기준으로 작용할 수는 있을 것이나, 이러한 목적만으로 국가기관이 ‘직접’ 사용하지 않는 정책적ㆍ행정적 목적의 ‘지원’ 시설 모두가 공공청사에 포함되는 것이라고 할 수는 없으며, 해당 시설에 대한 국가기관의 소유권이나 예산지원 여부 또한 공공청사 여부를 판단하는데 직접적인 기준이 될 수는 없다고 할 것입니다
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아울러, 어떠한 시설 혹은 건축물을 국가기관이 소유하여 해당 시설 등이 「국유재산법」상 국유재산에 포함된다고 하더라도, 이러한 재산이 행정재산인지 일반재산의 범위에 포함되는지 여부는 별도로 검토할 사항이라고 할 것이고, 행정재산 중 공용 또는 공공용 재산의 범위에 포함되기 위해서는 국가가 ‘직접’ 사무용ㆍ사업용 등으로 사용하거나 공공용으로 사용하는 것을 전제하고 있는바(법제처 해석례 10-0027 참조), 국가 소유의 재산이라는 이유만으로 바로 해당 시설 등이 공공청사에 해당하는 것으로 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 방송통신콘텐츠의 기획ㆍ제작ㆍ유통 등을 지원하기 위하여 방송콘텐츠 제작자들이 임대 또는 대여 등의 방식으로 스튜디오, 편집실 및 업무시설 등으로 사용할 수 있도록 문화체육관광부와 방송통신위원회가 예산을 지원하여 건립하는 시설은 「도시개발법 시행령」에 따라 감정평가 가격 이하로 토지공급가를 정할 수 있는 공공청사에 해당하지 않습니다.