「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 한다) 제12조, 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1의 제1호라목에 따르면, 개발제한구역 내에서 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 건축 또는 설치할 수 있는 건축물 또는 공작물 중 실외체육시설은 “「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 한다) 제6조에 따른 생활체육시설 중 배구장, 테니스장, 배드민턴장, 게이트볼장, 롤러스케이트장, 잔디축구장, 야외수영장, 궁도장, 사격장, 승마장, 씨름장, 양궁장 및 그 밖에 이와 유사한 체육시설로서 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 운동시설 및 그 부대시설”을 말하는 것으로 규정되어 있고, 체육시설법 제6조제1항에 따르면, 국가와 지방자치단체는 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 생활체육시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 설치ㆍ운영하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 따른 생활체육시설을 운영하는 국가와 지방자치단체는 장애인이 생활체육시설을 쉽게 이용할 수 있도록 시설이나 기구를 마련하는 등의 필요한 시책을 강구하여야 한다고 규정되어 있습니다. 또한 체육시설법 시행령 제4조제1항에 따르면, 체육시설법 제6조에 따라 국가와 지방자치단체가 설치·운영하여야 하는
생활체육시설은 시·군·구의 경우 지역 주민이 고루 이용할 수 있는 실내·외 체육시설로, 읍·면·동의 경우 지역 주민이 고루 이용할 수 있는 실외체육시설로 규정되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에 따른 생활체육시설의 설치기준은 문화체육관광부령으로 정하는 것으로 규정되어 있습니다.
그런데, 구 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 개정되어 같은 해 8. 7. 시행되기 이전의 것, 이하 같다.) 별표 1의 제6호나목에 따르면, 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 실외체육시설로서 “배구장, 테니스장, 배드민턴장, 게이트볼장, 롤러스케이트장, 잔디축구장, 야외수영장, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 건축물의 건축이 수반되지 아니하는 운동시설 및 그 부대시설”로서, 국가ㆍ지방자치단체 또는 서울올림픽기념국민체육진흥공단 외의 자가 설치하는 경우에는 도시계획시설로 설치하여야 하되, 대지화되어 있는 토지 또는 기존 시설의 부지에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정되어 있었습니다.
먼저, 개발제한구역법 시행령 별표 1의 제1호라목의 입법연혁과 입법취지를 살펴보면, 구 개발제한구역법 시행령 별표 1의 제6호는 국가나 지방자치단체 외의 자도 도시계획시설로 실외체육시설을 설치할 수 있도록 하였고, 위 시행령
의 개정으로 개발제한구역 내에 설치가능한 실외체육시설에 5개 종류(궁도장, 사격장, 승마장, 씨름장, 양궁장)가 추가되면서 체육시설법 제6조가 인용된 것입니다. 그런데, 개발제한구역법의 개정취지는 “평면적인 도시 확산을 방지하고 자연환경을 보전하려는 개발제한구역의 본래 기능을 회복ㆍ유지하도록 하는 동시에 친환경적인 녹지공간과 도시민의 휴식공간을 확보하도록 하려는 것”이고, 실외체육시설은 그 성격상 지역주민과 도시민의 여가활용과 건강증진을 위한 시설로서 그 개정취지에 부합하는 시설임에 비추어, 위 시행령 별표 1의 제1호라목의 개정취지는 주민의 여가활용과 건강증진을 위하여 개발제한구역 내에 설치가 가능한 실외체육시설의 종류를 확대하기 위한 것으로 볼 것입니다.
한편, 체육시설법은 별도로 생활체육시설의 정의규정을 두고 있지 않고 있는데, 같은 법 제6조제1항은 그 구조상 생활체육시설의 개념을 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 시설로 정하면서, 국가와 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 이러한 생활체육시설의 설치ㆍ운영 의무를 특별히 부담함을 규정한 것으로 보아야 할 것이고, 같은 법 제5조의 전문체육시설과 제7조의 직장체육시설 또한 마찬가지의 구조를 취하고 있습니다. 즉, 생활체육시설을 포함한 체육시설의 설치가 반드
시 국가나 지방자치단체나 직장의 장 등으로 한정되지는 않으나, 체육시설법 제5조부터 제7조까지는 특별히 국가나 지방자치단체가 생활체육시설을 설치·운영하여야 함을 규정한 것으로서, 다른 법령에서 “체육시설법 제6조에 따른 생활체육시설”을 인용하는 경우 생활체육시설의 개념만을 인용하는 것인지 국가와 지방자치단체가 운영주체가 되는 경우만 한정하는 것인지는 개별적인 경우 해당 규정의 체계와 입법취지를 함께 고려하여 구체적으로 판단해야 할 것입니다.
그런데, 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 건축물 등을 규정하는 개발제한구역법 시행령 별표 1을 보면, 제1호다목, 아목, 카목 및 타목 등과 같이 국가나 지방자치단체 등으로 주체를 특별히 제한하는 경우에는 이를 명시적으로 규정하고 있고, 실외체육시설은 개발제한구역의 보전 및 관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 개발제한구역법의 입법목적에 부합하며, 특히 주민의 여가활용과 건강증진을 위하여 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 범위를 확대하려는 실외체육시설의 종류를 확대하고 있는 개정 법령의 입법취지 등을 고려할 때, 위 시행령 별표 1 제1호라목의 “체육시설법 제6조에 따른 생활체육시설”은 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 시설이라는 생활체육시설의 개념만을 인용하는 것으로 보아야 할 것
입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호라목에 따라 개발제한구역 내에 설치할 수 있는 실외체육시설(승마장)의 설치주체가 국가나 지방자치단체에 제한된다고 할 수 없습니다.