가. 질의 가에 대하여
「유선 및 도선사업법」(이하 “유선사업법”이라 합니다) 제5조제1항에서는 유선사업면허의 유효기간을 유선의 규모와 영업구역에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조제1항에서는 유선사업면허의 유효기간은 10년으로 하되, 연중 한시적으로 영업하는 경우에는 당해 연도에 한하도록 규정하고 있습니다.
여기서 유선사업면허의 유효기간을 법령에서 정하고 있는 10년보다 짧게 정할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 유선사업법 및 같은 법 시행령에서 유선사업면허의 유효기간을 정하고 있는 취지는 하천ㆍ호소 또는 바다에서 단순히 사람 등을 운반하기만 하는 것이 아니라 어렵(漁獵), 관광, 그 밖의 유락을 위하여 선박을 대여하거나 유락하는 사람을 승선시키는 유선사업의 성격상 사람의 생명 보호와 안전을 위해 관할관청이 주기적으로 유선사업면허가 법령에서 정한 기준에 적합한지를 심사하여 영업의 지속 여부를 결정하게 하려는 것입니다(법제처 2009. 3. 18. 회신 09-0026 해석례 참조).
한편, 유선사업면허 유효기간을 정하는 다른 이유는 유선사업법 제4조 및 같은 법 시행령 제5조제1항 등에서 유선사업면허를 받으려면 일정한 선박, 시설 및 선원 등 일정한 물적·인적 요건을 갖추도록
규정하고 있어 유선사업을 영위하기 위해서는 상당한 정도의 초기 투자와 전문성이 요구되고, 또한 일정 수준 이상의 설비 및 기술상의 안정성을 보유한 자로 하여금 유선사업 서비스를 제공하게 하려면 사업의 계속성과 안정성을 일정 기간 동안 보장하여 유선사업면허를 받은 자가 일정기간 안정적으로 유선사업을 할 수 있도록 할 필요성이 있기 때문이라고 할 수도 있습니다.
이를 종합하면 유선사업법 및 같은 법 시행령에서 유선사업면허의 유효기간을 10년으로 정한 것은 관할관청이 주기적으로 유선사업자에 대한 면허기준 적합 여부를 점검할 수 있도록 하고, 한편 유선사업의 계속성·안정성을 유지할 수 있도록 하기 위하여 적정한 유선사업면허의 유효기간을 정하여야 할 것인데, 그 적정한 유효기간은 10년으로 하는 것이 적정하다고 입법자가 판단한 것이라고 할 수 있습니다.
그런데 유선사업법 등에서 유선사업면허의 유효기간을 둔 취지 중에 유선사업의 계속성·안정성을 확보하여 유선사업자의 이익을 보장하기 위한 측면이 있다면, 유선사업면허를 신청 또는 갱신하고자 하는 자가 스스로의 필요에 따라 법령에서 정하는 유효기간(10년)을 넘지 않는 범위에서 유선사업면허의 유효기간에 대하여 이와 다른 의사를 표시하고, 이에 따라 관할관청이 법령에서 정하는 유선사업면허의 유효
기간을 단축하는 것까지 금지하는 것으로 볼 수는 없을 것입니다.
즉, 유선사업면허는 면허의 신청을 전제로 하는 데 면허의 신청인이 법령에서 규정하고 있는 유선사업면허의 유효기간의 보장이라는 이익을 스스로 희생하면서까지 그 유효기간을 10년의 범위에서 달리 정하여 유선사업면허를 신청하는 경우 관할관청이 신청인의 명확한 의사에 반하여 유선사업면허의 유효기간을 반드시 유선사업법령에 따라 10년으로 하여야 할 의무가 있다고 할 수는 없고, 이와 같이 보더라도 유선사업법 및 같은 법 시행령에서 유선사업면허의 유효기간을 정하고 있는 취지에 반한다거나 유선사업면허와 관련된 법령의 규정에 위반된다고 할 수 없습니다.
또한 「유선 및 도선사업법 시행규칙」 별지 제1호서식 및 별지 제9호서식에 따른 유선사업 면허신청서와 면허갱신신청서에 신청인이 사업기간을 기재할 수 있는 란을 두고 있는 데, 여기서 사업기간은 유선사업면허를 신청하는 자가 실질적으로 유선사업면허를 받은 뒤에 사업을 영위할 것으로 예상되는 기간을 의미하는 것으로 유선사업면허가 유효한 것을 전제로 하므로 결국 여기서 사업기간은 유선사업면허의 유효기간과 같은 것으로 보아야 할 것이고, 또 사업기간을 유선사업면허 신청 및 갱신 시에 유선사업면허신청자에게 기재하도록 하는 것은 유선사업면
허의 유효기간을 면허신청자가 정할 수 있다는 것을 뒷받침하는 것으로 보아야 할 것입니다.
따라서 관할관청은 유선사업면허 신청인이 10년보다 짧은 기간을 명시적으로 정하여 유선사업면허를 신청할 경우 그에 따라 유선사업면허의 유효기간을 10년보다 짧게 정할 수 있다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
유선사업법 제3조제1항에서는 유선사업을 하거나 유선사업면허를 변경하려면 관할관청으로부터 면허를 받아야 한다고 규정하고 있고, 유선사업을 하려면 같은 법 제4조 및 같은 법 시행령 제5조제1항에 따라 유선사업의 선박기준 및 시설·장비·인력기준을 갖추어야 합니다.
여기서 유선사업면허를 받은 자가 유선사업을 영위하다가 선박을 교체하여 유선사업법 제3조제1항 각 호 외의 부분 후단에 따라 유선사업면허의 변경을 받은 경우에 그 유선사업면허의 유효기간이 유선사업면허 변경시부터 다시 기산되는지 여부가 문제됩니다.
먼저, 유선사업법 제3조 및 제4조, 같은 법 시행령 제5조 등의 규정을 종합하면, 유선사업면허는 유선사업에 사용되는 선박 자체에 대한 면허가 아니라 선박과 설비 및 일정한 인적 요소로 구성된 하나의 집합적 사업에 대한 면허를 의미하는 것이고, 유선사업면허의 내용 중 어느 하나가 변경되어 유선사업법 제3조제1
항 각 호 외의 부분 후단에 따라 유선사업면허의 변경을 한 경우는 법령의 내용이나 체계상 유선사업면허를 받거나 유선사업면허를 갱신하는 것과 별개의 것임이 분명합니다.
일반적으로 면허변경 제도를 둔 취지는 면허 시 갖춘 시설기준, 인력기준 등 면허요건의 변동이 있는 경우 기존의 면허와 동일성을 유지하면서 면허의 효력이 계속된다는 전제하에 면허의 내용을 바꿀 필요가 있는 경우에 다시 면허를 받도록 하면 바뀌지 않은 면허의 내용까지 다시 관할관청이 심사 등의 행정절차를 진행하게 되어 비경제적이므로, 면허의 동일성에 변화가 없는 면허의 일부 내용이 변경된 경우에는 변경된 내용만 변경면허를 받거나 신고하도록 하여 행정절차의 효율성과 민원인의 편의를 꾀하기 위한 것으로 면허를 받거나 면허를 갱신하는 것과 구분되는 것이라고 할 것입니다.
그러므로 단순히 유선사업 및 유선사업면허의 구성 요소 중 하나인 선박이 노후 등의 사유로 다른 선박으로 교체되었다는 이유로 유선사업면허를 변경한 경우 이를 새로운 유선사업면허를 받거나 유선사업면허가 갱신된 것과 같이 볼 수는 없습니다.
그런데 유선사업법 제5조 및 같은 법 시행령 제6조에 따른 유선사업면허의 유효기간은 유선사업면허를 받거나 갱신한 경우 해당 면허의 효력이 유지되는 기간을 의미하므로
유선사업면허를 받은 때나 갱신한 때부터 기산되는 것으로 보아야 합니다.
따라서, 이러한 점을 종합하면 유선사업면허 내용의 변경은 유선사업면허를 받거나 갱신하는 것과 구분되고, 한편 유선사업면허의 유효기간은 유선사업면허를 받거나 갱신한 때부터 진행하는 것이므로 결국 선박 교체를 이유로 유선사업면허의 내용을 변경한 경우 유선사업면허의 유효기간은 면허 변경 시부터 새로 기산되지 않습니다.