「도시개발법」(이하 “법”이라 한다)에 따른 도시개발사업 시행자(이하 “사업시행자”라 한다)에 관한 규정을 살펴보면, 법 제11조제1항제5호에서 국공유지를 제외한 도시개발구역 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자를 사업시행자가 될 수 있는 자로 정하는 외에, 법 제11조제1항제9호 및 같은 법 시행령 제18조제5항제2호에서는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁업자 중 「주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행령」 제2조제1항에 따른 외부감사의 대상이 되는 자(직전 사업연도말의 자산총액이 100억원 이상인 주식회사 등)로서 경영의 건전성이 국토해양부령으로 정하여 고시하는 기준 이상인 자를 사업시행자가 될 수 있는 자로 규정하고 있습니다.
또한, 도시개발사업의 시행과 관련한 위탁규정을 살펴보면, 법 제12조제4항에서는 법 제11조제1항제5호의 토지소유자부터 제9호까지의 사업시행자 지정 대상자를 열거하면서, 이들이 사업시행자가 될 경우 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁업자와 신탁계약을 체결하여 도시개발사업을 시행할 수 있도록 하되, 이러한 신탁계약의 체결시에는 지정권자의 승인을 받도록 하고 있고, 이 경우 신탁업자가 될 수 있는 자들 역시 「도시개발법 시행령」 제18조제5항제2호 및 제28조제3항에
따라 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁업자 중 「주식회사의 외부감사에 관한 법률 시행령」 제2조제1항에 따른 외부감사의 대상이 되는 자(직전 사업연도말의 자산총액이 100억원 이상인 주식회사 등)로 규정하고 있습니다.
이와 같이, 도시개발사업 시행자로 지정될 수 있는 신탁업자에 대하여 엄격한 기준을 제시하고 있는 한편, 도시개발사업 시행자로 지정된 자가 그 시행의 편의를 위하여 신탁계약을 체결하는 경우에도 엄격한 기준과 지정권자의 승인과 같은 절차를 두고 있는 점에 비추어 볼 때, 사업시행자로 지정될 수 있는 자에 대하여는 엄격하게 관리하려는 것이 입법자의 의도라고 추정할 수 있습니다. 만약, 일반적인 신탁회사가 토지소유자들로부터 수탁을 받아 법 제11조제1항제5호의 토지소유자로서 도시개발사업의 시행자가 될 수 있다고 한다면, 일정한 기준을 충족하는 신탁업자에 한해서만 사업시행자가 될 수 있도록 한 법 제11조제1항제9호와 사업시행자가 지정권자의 승인을 받아 일정한 요건을 갖춘 신탁업자에 한하여 사업집행을 위한 신탁계약을 체결할 수 있도록 한 법 제12조제4항의 의미가 훼손되므로 이와 같이 보기는 어렵습니다.
아울러, 「신탁법」은 신탁에 관한 일반적인 사법관계를 규율하는 것을 목적(제1조)으로 하고 있음에
비하여, 「도시개발법」은 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있어 두 법은 그 목적을 달리하고 있는바, 「도시개발법」에 따른 토지소유자의 개념을 해석함에 있어서 신탁의 법리를 그대로 적용하기는 어렵다고 할 것입니다.
특히, 수용 또는 사용방식의 도시개발사업에 있어서 사업시행자는 시ㆍ도지사나 대도시시장 등 지정권자에 의해 사업시행자 지정을 받은 후 지정권자가 수립하는 개발계획을 기초로 사업계획을 작성하여 인가를 받고, 그 인가를 받으면 도시개발사업 시행의 편의를 위하여 다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등을 받은 것으로 의제되며, 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있고, 사업완료 후 조성토지를 공급하는 역할까지 하는(법 제17조, 제19조, 제22조 및 제26조) 사업의 주체로서, 단순한 건설사업의 시행자가 아니라 체계적인 도시개발과 쾌적한 도시환경 조성이라는 공익적 목적을 가진 도시개발사업의 실질적 업무추진자라고 할 수 있고, 이러한 측면에서 일반적으로 사인(私人)에게는 주어지지 아니하는 권한이 법률에 의하여 보장되고 있습니다.
이러한 점을 고려하여 보면, 부동산의 신탁에 있어서 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치게 되면 대내외적으로
소유권이 수탁자에게 완전히 이전되고, 그 결과 수탁자는 대내외적으로 신탁재산에 대한 관리권을 가지며, 이에 따라 신탁재산을 수탁한 신탁회사에 대하여 신탁의 법리에 따라 사법관계에서의 지위를 인정한다고 하더라도, 그 신탁회사에 대하여 일반적인 사법관계라고 하기 어려운 도시개발사업의 시행자가 될 수 있는 법 제11조제1항제5호의 ‘토지소유자’로 인정하는 것은 별개의 문제라고 할 것입니다.
또한, 신탁재산의 경우 「신탁법」 제3조에 따라 등기부상 등기원인이 “신탁”으로 명시되어 신탁재산의 운용으로 발생한 이익을 최종적으로 귀속시키고자 하는 자가 위탁자 또는 수익자임이 명백히 나타나고, 토지소유권이 신탁회사의 고유재산인 경우와는 달리 위탁자의 신탁된 재산임이 명백한 경우에는 토지소유의 외양뿐만 아니라 그 실질을 파악하는 것이 필요하며, 도시개발사업과 관련된 토지소유자의 진정한 의사를 확인ㆍ반영하려는 것이 「도시개발법」의 입법목적 중 하나라고 할 것이어서 수탁자를 토지소유자로 보는 경우 동일한 수탁자에게 신탁되었는지 여부에 따라 개발사업에 관한 동의자 수의 산정이 달라지는 등의 사업진행에 혼선이 있을 수 있는바, 도시개발사업과 같은 공익사업에 있어서 법 제11조의 사업시행자가 될 수 있는 토지소유자를 위탁자로 보더라도 신탁제도의 취지에 반하는
것으로 볼 수 없을 것입니다.
그러므로, 수용 또는 사용방식으로 도시개발사업을 시행하려는 도시개발구역 내 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 토지소유자들이 관리 또는 처분목적으로 신탁회사와 신탁계약을 체결하여 소유권을 이전한 경우, 해당 신탁회사는 법 제11조제1항제5호에 따른 토지소유자에 해당하지 않습니다.