가. 질의 가에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제118조에 따르면, 토지거래계약에 관한 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권 등을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 하고, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 허가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 법 제124조에서는 토지를 허가받은 목적대로 사용하도록 하면서, 같은 법 제124조의2제1항 및 같은 법 시행령 제124조의3제1항에서 이러한 토지이용의무를 이행하지 아니한 자에 대해서는 3개월 이내의 기간을 정하여 이행명령을 하도록 하고 있습니다.
한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제117조 및 같은 법 시행규칙 제19조에서는 토지거래계약의 허가(이하 “토지거래허가”라 함) 신청시 토지의 이용에 관한 계획서(이하 “토지이용계획서”라 함)를 첨부하도록 하고 있고, 이러한 토지이용계획서에는 착수일 및 준공일 등 추진일정이 기재된 토지의 개발ㆍ이용계획을 포함하도록 하고 있습니다.
먼저, 토지거래허가구역 안에서 토지거래계약에 대하여 허가를 받도록 한 것은 실수요자(實需要者)에게만 토지취득을 허가함으로써 토지의 투기적 거래를 억제하기
위한 것이고(법제처 법령해석례 06-0358), 이를 위하여 국토계획법 제124조제2항에서는 토지거래허가권자인 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 신청자가 당해 토지를 허가받은 목적대로 이용하고 있는지 조사하도록 하고 있으며, 같은 법 제124조의2에서는 이러한 의무위반에 대하여 이행명령을 하고 정해진 기간에 이행하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하도록 하는 등 엄격한 관리체계를 규정하고 있는바, 국토계획법령에서는 토지거래허가 신청자가 신청한 토지의 이용목적이 그 토지의 현황에 비추어 타당한 것인지를 판단하는 것과 함께 토지거래허가가 있은 뒤에도 해당 토지가 이러한 목적대로 이용되고 있는지 감독하는 것을 동 제도의 목적 달성을 위하여 중요한 내용으로 규정하고 있습니다.
다음으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제19조 및 제21조에 따르면, 토지거래허가를 받으려는 자는 착수일과 준공일 등이 기재된 토지의 개발ㆍ이용계획 내용이 포함된 토지이용계획서를 제출하도록 하고 있는바, 허가권자는 이러한 서류를 통하여 국토계획법 제119조에 따른 허가기준에 부합하는지 여부와 해당 토지거래가 동 제도의 취지와 같이 실수요자의 토지취득에 활용되는지 등을 종합적으로 판단하게 된다고 할 것이므로, 토지거래허가와 관련
된 토지이용계획서 상 착수일 및 준공일 등 추진일정은 중요한 의미를 갖는다고 할 것입니다.
이와 더불어, 국토계획법 제124조의2 및 같은 법 시행령 제124조의3에서는 이행명령이나 이행강제금을 부과할 수 있는 ‘토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자’의 범위에 허가권자의 승인 없이 허가받은 토지의 이용목적을 변경하여 사용하는 경우(같은 법 시행령 제124조의3제3항제3호) 뿐만 아니라 토지를 목적대로 이용하지 않고 ‘방치한 경우’(같은 법 시행령 제124조의3제3항제1호)도 포함시켜 제재하고 있는바, 이러한 토지의 방치 여부를 판단하는데 토지의 이용양태 및 토지이용계획상의 착수일 등 추진일정은 중요한 판단기준이 된다고 할 것이고, 객관적으로 표시된 착수일 등의 기준이 아니고서는 해당 토지가 목적대로 이용되지 아니하고 ‘방치된’ 상태인지 여부에 대한 판단이 임의적으로 될 여지가 있다고 할 것이어서, 토지거래허가를 받은 자가 토지이용계획에 나타난 착수일을 도과하여 토지이용행위를 하지 아니한 경우 행정청은 이행명령을 할 권한을 가진다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 시행령 제124조제1항에서는 토지거래계약 허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우(제7호)와 같이 불가피한 경우
에는 당초의 이용목적대로 사용하지 아니할 수 있도록 토지이용의무의 예외를 규정하고 있고, 그 외에 허가권자의 승인을 얻은 경우에도 이용목적을 변경할 수 있도록 규정하고 있으나(제3호), 허가권자의 승인 등을 받지도 아니하고 당초의 허가와는 달리 임의로 ‘방치’하는 것은 해당 법령에서 토지이용의무를 이행하지 않을 수 있도록 허용한 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 같은 법 시행령 제124조의3제3항에 따르면 토지거래허가를 받아 토지를 취득한 자가 이를 ‘방치’한 경우에 부과하는 이행강제금이 다른 의무이행의 경우보다 더욱 중하게(토지취득가액의 100분의 10) 규정되어 있는 점 등을 살펴볼 때, 국토계획법령은 토지거래허가를 받은 토지가 이용되지 않고 방치된 상태를 억제하려고 하는 점을 알 수 있으므로, 토지이용과 관련된 착수일은 단순한 ‘예정일’보다는 더 확정적인 의미로서 중요한 위치를 갖는다고 할 것입니다.
아울러, 국토계획법 시행규칙 제21조제2항에서는 토지이용계획 내용 중 토지의 개발ㆍ이용계획에서 착수일은 관계법령의 규정에 의한 허가나 인가 등에 소요되는 기간을 제외하고 토지를 취득한 날부터 2년을 초과하지 않도록 규정하고 있는바, 토지거래허가의 대상이 된 토지가 허가목적대로 이용되지 않고 방치된 상태를 피하고자 하는 국토계획법령의 제
규정상 동 규칙의 ‘2년’이라는 기간은 토지를 취득한 후 착수일을 정할 수 있는 최대한의 시간적 한계라고 할 것이나, 이미 허가과정에서 행정청의 확인ㆍ조정 등을 거쳐 2년의 범위 안에서 특정의 착수일이 확정되었다면 객관적으로 불가피한 사유가 아닌 한 착수일을 임의로 연기하거나 변경할 수 있는 것은 아니라고 할 것이고, 2년이라는 기간을 토지거래허가를 받은 자가 착수일을 유예할 수 있는 근거규정으로 볼 수도 없으므로 행정청은 토지를 취득한 날부터 2년(관계법령에 의한 인허가에 소요되는 기간을 제외)이 초과한 경우에만 착수일 미준수를 이유로 이행명령을 할 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서, 토지거래계약허가를 받은 자가 허가신청시 제출한 토지의 개발ㆍ이용계획에 기재된 토지이용 착수일에 실제 착수하지 아니한 경우 행정청은 착수일 경과 후에 이행명령을 할 수 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
국토계획법 시행령 제124조제1항제3호에서는 토지거래허가를 받은 당초의 이용목적을 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등 허가권자의 승인을 받아 변경할 수 있도록 규정하고 있으나, 이러한 이용목적 변경의 신청이나 그 승인의 시기에 대하여는 명확한 규정을 두고 있지 아니하고, 특별히 이행명령과 관련하여 그 기간 중에는 이용목적 변경을 할 수
없다는 규정 또한 두고 있지 아니합니다.
또한, 국토계획법 시행령 제124조제1항제3호에 따른 토지 이용목적의 변경승인은 이용목적을 변경해야 할 필요가 있는 경우 불필요한 이용의 착수를 막기 위해서 당초에 허가받은 이용목적에 따라 토지 이용에 착수하기 전이라도 가능하다고 할 것이므로(법제처 법령해석례 06-0357 참조), 착수일 미준수 등 토지를 방치하였다는 이유로 이행명령을 받은 경우 이행명령 이행 전에 이용목적 변경이 불가능하다고 한다면 토지이용의 착수 후에만 목적의 변경이 가능한 것이 되어 토지의 불필요한 이용을 강요하는 결과를 초래할 수 있고, 단지 이행명령기간 중이라는 이유로 이용목적 변경을 승인하지 아니한 경우 오히려 불합리한 토지이용을 강제하여 토지의 건전한 이용이라는 토지거래허가 제도의 취지에 반할 수 있으므로, 이행명령 중이라는 이유만으로 이용목적 변경승인을 거부할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서, 토지거래계약허가를 받은 자가 토지이용 착수일에 실제 토지이용에 착수하지 아니하였다는 이유로 이행명령을 받은 경우, 이행명령이 취소되거나 이행명령을 받은 자가 이를 이행하고 있지 아니한 기간 중에 토지이용목적 변경신청을 하는 때에도 행정청은 이를 승인할 수 있습니다.