가. 질의 가에 대하여
「도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법」(이하 “도청이전법”이라 함) 제5조 본문에 따르면, 이 법에 따른 도청이전신도시 개발예정지구 및 도청이전신도시 개발사업에 적용되는 규제에 관한 특례는 다른 법률에 우선하여 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조에 따르면, 도지사는 도청이전을 통하여 신도시를 건설할 경우에는 도청이전신도시 개발예정지구를 지정하여야 한다고 규정하고 있으며(제1항), 도지사는 제1항에 따라 도청이전신도시 개발예정지구를 지정하는 경우에는 관할 지방자치단체의 장의 의견을 청취하고 관계중앙행정기관의 장과의 협의와 도청이전신도시건설위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다(제2항). 이 경우 도지사가 협의를 거쳐야할 중앙행정기관의 장에는 도청이전법의 주무부처 장인 국토해양부장관이 당연히 포함된다고 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제8조에 따르면, 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 지정되는 구역등 중 대통령령이 정하는 면적(1㎢, 「도시개발법」에 의한 도시개발구역의 경우에는 5㎢) 이상의 구역등을 지정하거나 변경하려면 국토해양부장관의 승인을 얻도록 하고 있으며(제2항 각 호 외의 부분), 국토해양부장관은 제2항에 따라 승인하려면 같은 법 제106조에 따른 중앙도시계획
위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있습니다(제3항).
국토계획법 제8조제2항에서 지방자치단체의 장이 “다른 법률에 따라 지정”되는 구역등 중 대통령령으로 정하는 면적 이상의 구역등을 지정하거나 변경하려면 국토해양부장관의 승인을 받도록 한 것은 지방자치단체의 장이 개별법에 따라 대규모의 지역·지구·구역 등을 지정하거나 변경하는 경우에 그 지정 또는 변경이 국토계획법에 따라 이미 지정된 지역·지구·구역 등에 변경을 가져오므로, 이에 대하여 국토해양부장관의 승인 및 중앙도시계획위원회의 심의를 거치도록 함으로써 국토의 이용·관리에 관한 기본법인 국토계획법의 취지에 맞지 않게 구역등이 지정되는 것을 사전에 방지하려는 취지라 할 것입니다.
그런데, 국토계획법은 구역등 지정에 관한 사항에 있어서 다른 법률과의 관계에서 기본법 내지 우월한 법으로서 “다른 법률에 따라 지정”되는 구역등에 대하여는 국토계획법에 따라 국토해양부장관의 승인을 받도록 명시하고 있는 점과, 법령상 어느 행정기관이 그 권한행사에 있어 다른 행정기관의 협의를 얻도록 하고 있는 경우 그 협의의 법적 성격은 자문 또는 의견을 구하는 협의, 합의 또는 동의를 구하는 협의 등 다양할 수 있으나 문언상 도청이전법 제6조제2항에 따른 관계 중앙행정기관의 장과의 협의는 국토계획법 제
8조제2항에 따른 국토해양부장관의 승인과 같다고 보기가 어려운 점, 그리고 도청이전법 제27조에 따라 도에 설치된 도청이전신도시건설위원회의 심의 절차가 국토 전반에 관한 거시적 관점에서 도시계획 등을 심의하기 위하여 토지이용·건축·교통·환경 등 전문가로 구성하여 국토해양부에 설치된 중앙도시계획위원회의 심의절차를 갈음할 수 있다고 보기도 어려운 점 등을 고려할 때, 도청이전법에 따른 도청이전신도시 개발예정지구 지정시 국토계획법 제8조제2항에 따른 국토해양부장관의 승인은 받아야 할 것입니다.
만약, 제6조제2항에 따른 중앙행정기관과의 협의 절차로 국토계획법 제8조제2항에 따른 국토해양부장관의 승인 절차를 대신하려고 했다면, 도청이전법 제16조제1항제1호에서 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으면 국토계획법 제30조에 따른 도시 관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위 허가 등을 의제한 것과 마찬가지로, 도지사가 “도청이전법 제6조제2항에 따른 협의를 한 경우에 국토계획법 제8조제2항에 따른 중앙행정기관의 승인을 받은 것으로 본다”라는 형식의 명시적인 규정을 두었어야 조문의 체계 및 균형상 합당하다 할 것입니다.
또한, 일반적으로 행정규제라는 것은 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 “국민의 권리
를 제한하거나 의무를 부과하는 것”이므로 도청이전법 제5조에서 특례를 인정하려는 것이 “도청이전신도시 개발예정지구 및 도청이전신도시 개발사업”에 적용되는 규제, 즉 행정규제에 관하여 다른 법에 대한 특례를 정한 것으로 이해한다면, 도청이전법 제5조가 지방자치단제의 장이 구역등을 지정하려는 경우에 국토해양부장관의 승인을 받도록 한 것은 행정규제로 보기 어려우므로 같은 조항이 국토계획법 제8조제2항에 대한 특례를 규정한 것으로 보기 어렵습니다.
따라서, 도청이전법에 의하여 도지사가 도청이전신도시 개발예정지구를 지정할 때에는 국토계획법 제8조제2항에 따른 국토해양부장관의 승인을 받아야 합니다.
나. 질의 나에 대하여
국토계획법 제2조제3호에 따르면, 도시기본계획을 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획으로 규정하고 있고, 같은 법 제8조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따르면 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 지정되는 “구역등” 중 대통령령이 정하는 면적(1㎢, 「도시개발법」에 의한 도시개발구역의 경우에는 5㎢) 이상의 구역등을 지정하거나 변경하려면 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 각 호
외의 부분 단서 및 제1호에서는 다른 법률에 따라 지정하거나 변경하려는 구역등이 도시기본계획에 반영된 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 제19조제3항 및 같은 법 시행령 제16조에 따라 도시기본계획의 수립기준을 정하고 있는 <도시기본계획수립지침>은 ‘시가화예정용지 운영의 탄력성 제고를 통한 개발용지의 원활한 지원과 도시기본계획의 전략계획화 도모’를 위해 2008. 7. 1. 일부개정되어, 개정되기 이전에 시가화예정용지의 위치·용도를 도시기본계획 도면에 표시하여오던 것을 폐지하고 구체적인 위치를 표시하지 않고 생활권별 면적만 표시하여 도시관리계획으로 결정할 수 있도록 한 바 있습니다.
위와 같은 도시기본계획에 관한 국토계획법의 규정취지와 <도시기본기본계획수립지침>의 개정 취지에 비추어 보면, 도청이전신도시 개발예정지구로 지정될 시가화용지의 위치가 표시되지 않고 면적만 표시되었다고 하여 이를 “도시기본계획에 반영된 경우”가 아니라고 보는 것은 타당하지 않다 할 것입니다.
나아가, 도시기본계획에 도청이전신도시를 위한 토지이용계획으로서 시가화예정용지의 총면적이 반영되어 국토계획법이 정하는 절차에 따라 수립되었다면 그 총면적은 도청이전신도시 개발예정지구로 지정될 면적의 상한을 규정한 것이라고
보는 것이 합리적이고, 이 경우 도청이전신도시 개발예정지구를 도시기본계획에 반영된 면적보다 초과하지 않도록 지정한다면 이는 수립된 도시기본계획의 범위 내에서 지정된 것으로 보아야 할 것이므로, 국토계획법 제8조제2항제1호의 “도시기본계획에 반영된 경우”에 해당하지 아니한다고 할 수 없습니다.
따라서, 도지사가 「도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법」 제6조제2항에 따라 지정하려는 도청이전신도시 개발예정지구가 이미 수립된 도시기본계획에 그 위치에 관한 표시 없이 총면적으로만 반영되었고, 반영된 총면적보다 실제 지정할 개발예정지구보다 작은 경우에도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제8조제2항제1호에 해당됩니다.