「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」(이하 “경제자유구역법”이라 한다)에 따르면, 개발사업시행자는 개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 토지·물건 또는 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있고(제13조제1항), 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다)을 준용하도록 하고 있습니다(제13조제4항).
토지보상법에 따르면, 협의 또는 재결에 의하여 사용하는 토지에 대하여는 그 토지와 인근 유사토지의 지료(地料)·임대료·사용방법·사용기간 및 그 토지의 가격 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하도록 하고 있고(제71조제1항), 같은 법 시행규칙 제31조제1항에서는 토지의 지하 또는 지상공간을 사실상 영구적으로 사용하는 경우에 해당 공간에 대한 사용료의 산정방법을 정하고 있습니다.
한편, 「공유재산 및 물품관리법」 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장은 공유재산을 취득하거나 기부채납을 받으면 법령에서 정하는 바에 따라 지체 없이 등기·등록이나 그 밖에 권리 보전에 필요한 조치를 하도록 하고 있으며, 「국유재산법」 제20조제1항에서는 행정재산 및 보존재산에는 사권을 설정하지
못하도록 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 「국유재산법」 제20조제1항에 따라 사권을 설정할 수 없는 경우에도 경제자유구역법 제13조제1항, 토지보상법 제71조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 지하공간의 사용에 대하여 보상해야 하는지가 문제됩니다.
먼저 경제자유구역법에 따라 개발사업시행자가 개발사업의 시행을 위하여 필요한 때에는 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 이 경우 토지보상법에 따라 협의 및 보상을 하도록 한 취지는 경제자유구역법에 따른 개발사업을 원활하게 추진하고, 그 개발사업 수행에 필요한 토지 등의 수용 또는 사용 시에 그 토지 등의 소유자 등에 대하여 법령이 정하는 절차와 방법에 따라 보상을 하도록 하려는 취지라고 할 것입니다. 여기서 토지 등의 소유자 등은 반드시 일반 개인을 의미하는 것으로 제한되지 않습니다.
여기서 개발사업시행자가 「공유재산 및 물품관리법」의 적용을 받는 지방자치단체 등인 경우 같은 법 제9조제1항에 따라 권리보전 조치를 하여야 하는지가 문제되나, 토지보상법 제17조 및 제71조제1항 등에 따르면 이와 같은 토지 등의 사용 시 계약을 체결하는 경우 그 방법을 제한하고 있지 않습니다. 즉 개발사업시행자가 개발사업의 시행을 위하여 토지 등을 사용할 경우 경제자유구역법 제13조제1
항·제4항과 토지보상법 제16조·제17조에 따르면 협의에 의한 토지 등의 사용인 경우에는 구분지상권을 설정하여야만 보상계약을 체결할 수 있다는 규정이 없고, 토지 등의 사용에 대한 보상은 특별한 부담이나 희생에 대한 보상으로서 사실상 사용의 대가를 의미하는 것이라 할 것이므로 반드시 물권적 권리를 설정하여야 하는 것은 아닙니다. 그렇다면 국유재산 사용 및 보상의 협의가 성립할 경우 사업시행자는 구분지상권의 설정 여부와 관계없이 국유지 관리청과 토지 등의 사용에 관한 계약을 체결할 수 있고, 개발사업시행자인 경제자유구역청은 토지보상법 제71조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 산정한 사용료를 국유지 관리청에게 보상하여야 한다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
한편, 「공유재산 및 물품관리법」 제9조제1항에서는 공유재산을 취득하면 등기·등록이나 그 밖에 권리 보전에 필요한 조치를 하도록 하고 있으나, 이 규정은 공유재산의 취득에 관한 규정으로 경제자유구역법이나 이에 따라 준용되는 토지보상법에 따른 토지 등의 사용은 이러한 공유재산의 취득이라기보다는 토지 등의 사용 및 그에 따른 보상에 관한 것이라고 할 것이므로 「공유재산 및 물품관리법」 제9조제1항의 규정을 들어 토지 등의 사용료 보상을 하지 못한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
그렇다면 경제자유구역청이 도로개설사업 시행자로서 도로개발사업을 시행하기 위하여 경제자유구역법 제13조제1항에 따라 국유지 관리청과 협의를 거쳐 행정재산인 국유지 지하공간에 사실상 영구적 시설물(터널)을 설치·사용하는 경우에 지하공간의 사용료를 보상해야 합니다.