「주택법」 제15조에서는 일정 호수 이상의 주택건설사업 또는 일정 면적 이상의 대지조성사업 시행을 위한 사업계획승인(제1항), 주택단지를 공구별로 분할하여 주택을 건설․공급하려는 경우에 대한 사업계획승인(제3항) 및 승인받은 사업계획 변경을 위한 변경승인(제4항)을 규정하여 같은 조 제1항 또는 제3항에 따른 사업계획의 승인과 같은 조 제4항에 따른 사업계획의 변경승인을 구분하고 있고, 「주택법」 개정에 따른 적용관계를 분명히 하기 위한 부칙 규정1)1) 법률 제13805호 「주택법」 부칙 제6조 참조
에서도 개정규정의 적용 대상을 규정하면서 사업계획승인에 변경승인이 포함된다는 점을 명문으로 규정하고 있는바, 이는 사업계획의 “승인”과 “변경승인”은 구분된다는 것을 전제로 하되 사업계획의 “승인”에 “변경승인”을 포함하려는 경우에는 이를 명시적으로 규정한 것입니다.
그리고 「주택법」 제16조제1항에서는 사업주체에게 같은 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하고, 각 호의 구분에 따라 공사를 시작해야 하는 의무를 부과하면서, 같은 법 제15조제1항에 따라 승인을 받은 경우에는 승인을 받은 날부터 5년 이내(제1호)에, 같은 법 제15조제3항에 따른 승인을 받은 경우로서 최초 공사를 진행하는 공구는 승인받은 날부터 5년 이내(제2호가목)에 공사를 시작해야 한다고 규정하여, 문언상 공사착수 시기를 판단하는 기준인 “승인받은 날”은 각각 같은 법 제15조제1항에 따른 승인을 받은 날 및 같은 조 제3항에 따른 승인을 받은 날을 의미한다는 것을 분명히 하고 있습니다.
또한 사업주체 변경을 위해 「주택법」 제15조제4항에 따라 사업계획의 변경승인을 받은 경우 종전에 승인된 사업계획의 내용 및 기존 사업주체가 이행한 행위의 효과 등은 그 동일성을 유지한 채 새로운 사업주체에 그대로 귀속되는 것으로,2)2) 광주고등법원 2010. 3. 31. 선고 2009나3394 판결례 참조
이때의 변경승인은 최초 사업계획승인에 따른 목적사업을 그대로 승계하면서 이를 수행할 자만 변경하는 것으로 보는 것이 타당하며, 「주택법」 제16조제1항제1호에서 같은 법 제15조제1항에 따라 사업계획 승인을 받은 날부터 5년 이내에 공사를 시작해야 한다고 의무를 부여한 것은 승인받은 내용대로 사업을 조속히 착공하도록 하여 토지의 효율적 사용을 유도하려는 것임에 비추어 볼 때,3)3) 2002. 10. 18. 의안번호 제161841호로 발의된 주택건설촉진법 개정법률안에 대한 국회 건설교통위원회검토보고서 참조
사업주체 변경을 위해 사업계획의 변경승인을 받더라도 같은 법 제16조제1항제1호의 “승인받은 날”은 변경승인을 받은 날이 아니라 변경되기 전 종전의 사업주체가 사업계획 승인을 받은 날로 보는 것이 규정취지에 부합하는 해석입니다.
이와 달리 「주택법」 제16조제1항제1호의 “승인받은 날”을 변경승인을 받은 날로 해석할 경우 변경승인을 반복적으로 받음으로써 사업에 착공해야 하는 기간을 연장할 수 있으므로, 사업계획승인권자는 같은 조 제4항에 따른 사업계획의 취소를 할 수 없게 되어 조속한 사업 추진을 위해 둔 해당 규정의 취지가 몰각될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안과 같이 사업주체 변경을 위한 사업계획 변경승인을 받은 경우 「주택법」 제16조제1항제1호에 따라 “승인받은 날부터 5년 이내”에 공사를 시작했는지 여부는 종전 사업주체가 사업계획 승인을 받은 날을 기준으로 판단해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
「주택법」 제15조제4항 및 제16조제6항에 따라 사업주체 변경을 위한 사업계획 변경승인을 받은 경우 변경승인을 받은 날을 기준으로 일정 기간 내에 공사를 시작하도록 할 필요성 등을 검토하고, 그 결과에 따라 같은 법 제16조제1항 각 호의 규정을 정비할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
주택법
제15조(사업계획의 승인) ① 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 다음 각 호의 사업계획승인권자(이하 “사업계획승인권자”라 한다. 국가 및 한국토지주택공사가 시행하는 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 이하 이 조, 제16조부터 제19조까지 및 제21조에서 같다)에게 사업계획승인을 받아야 한다. (단서 및 각 호 생략)
②ㆍ③ (생 략)
④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. (단서 생략)
⑤ㆍ⑥ (생 략)
제16조(사업계획의 이행 및 취소 등) ① 사업주체는 제15조제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 다음 각 호의 구분에 따라 공사를 시작하여야 한다. 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 제1호 또는 제2호가목에 따른 공사의 착수기간을 연장할 수 있다.
1. 제15조제1항에 따라 승인을 받은 경우: 승인받은 날부터 5년 이내
2. (생 략)
②ㆍ③ (생 략)
④ 사업계획승인권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 사업계획의 승인을 취소(제2호 또는 제3호에 해당하는 경우 「주택도시기금법」 제26조에 따라 주택분양보증이 된 사업은 제외한다)할 수 있다.
1. 사업주체가 제1항(제2호나목은 제외한다)을 위반하여 공사를 시작하지 아니한 경우
2.ㆍ3. (생 략)
⑤ (생 략)
⑥ 제4항에도 불구하고 사업계획승인권자는 해당 사업의 시공자 등이 제21조제1항에 따른 해당 주택건설대지의 소유권 등을 확보하고 사업주체 변경을 위하여 제15조제4항에 따른 사업계획의 변경승인을 요청하는 경우에 이를 승인할 수 있다.