○ 민간투자법 제21조제1항제9호에 따르면 민간투자사업을 시행함에 있어서 해당 사회기반시설의 투자비 보전 또는 정상적인 운영을 도모하기 위하여 대규모 점포 등의 부대사업을 해당 민간투자사업과 연계하여 시행할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안에서는 국토계획법에 따른 제2종 일반주거지역에 설치할 수 있는 사회복지시설을 도시계획시설로 결정하여 민간투자법에 따른 민간투자사업으로 설치하면서 그 부대사업으로 대규모 점포를 설치하고자 하는 경우에, 대규모 점포는 해당 용도지역에 설치할 수 없음에도 불구하고 민간투자법 제3조에 따라 국토계획법을 배제하고 해당 대규모 점포를 설치할 수 있는지의 여부가 문제됩니다.
○ 우선, 민간투자법 제3조의 의미에 대하여 살펴보면, 민간투자법 제2조제3호주목에 따르면 해당 법상 “관계 법률”의 하나로 “국토계획법”을 정하고 있고, 민간투자법 제3조에 따르면 민간투자법이 민간투자사업에 관하여 관계 법률의 규정에 우선하여 적용하도록 하고 있는바, 해당 규정은 민간투자법이 민간투자사업의 시행에 있어 특별법적 성격을 가진 것으로서 관계 법률에서 민간투자법과 상충되는 규정을 둔 경우에 민간투자법을 우선 적용한다는 취지이므로 이 사안에서는 부대사업의 실시에 있어 국토계획법과 민간투자법간의 관계와 그 적용관계에 대하여 살
펴보아야 할 것입니다.
○ 이 사안에서 해당 부대사업을 실시하는 방식에 대하여 살펴보면, ① 사회복지시설과 대규모 점포를 각각 도시계획시설로 결정하여 설치하는 방식, ② 사회복지시설만을 도시계획시설로 결정하고 대규모 점포는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제2조제1항 각 호 외의 부분에서 정하고 있는 기반시설의 부대시설 또는 편익시설로서 사회복지시설에 포함된 시설로 설치하는 방식, ③ 대규모 점포를 도시계획시설로 설치하지 않고 사회복지시설과는 별개의 상업시설로 설치하는 방식을 상정할 수 있습니다.
○ 우선, 사회복지시설과 대규모 점포를 각각 도시계획시설로 결정하여 설치하는 방식에 대하여 살펴보면, 민간투자법에서는 민간투자사업 및 부대사업을 도시계획시설로 결정하는 절차에 대하여는 규정하지 않고 있고, 같은 법 제21조제6항에서는 부대사업의 시행에 관하여 이 법에서 정하지 않은 사항에 관하여는 해당 부대사업과 관련된 법률의 규정에 따르도록 하고 있으며, 같은 법 제15조·제17조 및 제21조제1항제3호·제3항제3호·제4항에서는 민간투자사업 및 부대사업의 실시계획 인가 시에 해당 민간투자사업과 부대사업이 “도시계획시설”인 경우에는 국토계획법 제86조·제88조제2항 등에 따른 시행자
지정 및 실시계획 인가 등을 받은 것으로 의제하되, 해당 법률에의 적합여부에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의하도록 하고 있는바, 사회복지시설과 대규모 점포를 도시계획시설로 결정하여 민간투자사업 방식으로 설치하기 위해서는 해당 시설을 국토계획법에 따라 도시계획시설로 결정하여야 하고, 해당 사업을 실시하기 위한 실시계획의 인가 및 그 밖의 사항에 있어서도 국토계획법상의 실체적 요건에 적합하여야 할 것입니다.
○ 이에 따라, 대규모 점포를 국토계획법에 따라 도시계획시설로 설치할 수 있는지의 여부에 대하여 살펴보면, 국토계획법 제76조제1항 및 국토계획법 시행령 제71조, 별표 5 제1호바목 및 제2호다목에서는 제2종 일반주거지역 안에서 건축할 수 있는 건축물로서 “해당 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 2천제곱미터 미만인 판매시설” 등을 규정하고 있어 “대규모 점포”는 「유통산업발전법」 제2조제3호다목에 따라 바닥면적의 합계가 3천제곱미터 이상이므로 해당 제2종 일반주거지역 안에 설치할 수 없는 시설입니다.
○ 다만, 국토계획법 시행령 제83조제1항에서는 용도지역·용도지구 안에서의 도시계획시설에 대하여는 국토계획법 시행령 제71조에 따른 용도지역 안에서의 건축제한 규정의 적용을 받지 않도록 하고 있으나, 국토계획법 제43조제2항에서는
도시계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정하도록 위임함에 따라 도시계획시설은 해당 국토해양부령에서 정한 기준에 따라 설치하여야 할 것입니다.
○ 이에 따라 국토계획법 제43조제2항의 위임에 따른 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시계획시설규칙”이라 함) 제62조제2호가목(1) 및 제63조제7호에 따르면 유통업무설비로서의 대규모 점포 등은 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·근린상업지역·유통상업지역·일반공업지역·준공업지역 및 계획관리지역에 한하여 설치할 수 있도록 하고 있으며, 대규모 점포 중 대형마트·전문점의 설치를 목적으로 하는 경우에는 자연녹지지역에도 설치할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안과 같이 제2종 일반주거지역에는 대규모 점포를 도시계획시설로 설치할 수 없습니다.
○ 다음으로, 대규모 점포를 사회복지시설의 부대시설 또는 편익시설로 설치하는 방식에 대하여 살펴보면, 국토계획법 시행령 제2조제1항 각 호 외의 부분에서는 사회복지시설 등의 기반시설에 해당 시설 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함하도록 하고 있으나, 도시계획시설규칙 제109조 및 「사회복지사업법」에서는 사회복지시설의 부대시설 설치에 대하여 규정하고
있지 아니하고, 「유통산업발전법」에 따르면 대규모 점포란 상품의 판매를 위한 여러 개의 매장을 보유한 대형마트·백화점·쇼핑센터 등을 말하는 것으로서, 해당 대규모 점포가 사회복지시설 자체의 기능발휘와 이용을 위한 시설이라고 보기는 어려우므로 해당 대규모 점포는 사회복지시설의 부대시설 또는 편익시설로 포함시키기 어렵다 할 것이고, 따라서 대규모 점포를 사회복지시설의 부대시설 또는 편익시설로 설치할 수 없다 할 것입니다.
○ 또한, 사회복지시설과 별개로 도시계획시설이 아닌 대규모 점포를 설치하는 경우에도 민간투자법에서는 해당 부대사업의 용도구역 등에 대하여 특례를 규정하고 있지 아니하고, 같은 법 제21조제4항에서는 부대사업의 시행에 있어 이 법에서 정하지 않은 사항에 관하여는 관계 법률의 규정에 따르도록 하고 있으므로 용도구역에서의 건축물의 용도제한 등에 관하여는 국토계획법에 적합하게 설치하여야 할 것이고, 따라서 위에서 살펴본 바와 같이 국토계획법상 제2종 일반주거지역에는 대규모 점포를 설치할 수 없다 할 것입니다.
○ 그렇다면 민간투자법에서는 민간투자사업 및 부대사업의 실시에 있어 국토계획법상 도시계획시설의 결정이나 용도구역 등에 대한 특례를 정하고 있지 않고, 부대사업의 실시 및 그 실시계획의 인가 등에 있어서 국토계획법
등 관계 법률을 따르도록 하고 있어 이 사안에서 대규모 점포 등 부대사업은 국토계획법상 적법하게 설치하여야 할 것이므로 위에서 살펴본 바와 같이 대규모 점포를 어떠한 방식으로 설치하더라도 제2종 일반주거지역에는 설치할 수 없다 할 것입니다.