가. 질의 가 및 나의 공통사항
○ 「온천법」 제2조제2호 본문 및 단서에 따르면 “온천우선이용권자”라 함은 온천발견 신고가 수리된 신고인으로서 해당 온천공이 있는 토지를 소유하고 있는 자를 말하되, 온천발견 신고가 수리된 후 토지의 소유권자가 변경된 경우에는 변경된 토지소유권자를 말한다고 되어 있으며, 같은 법 제23조에 따르면 시장·군수는 온천우선이용권자에게 온천원보호지구 또는 온천공보호구역 안에서 토지를 굴착하게 하거나 온천의 이용을 우선하여 허가할 수 있으며, 온천이용시설의 설치에 소요되는 비용에 대하여 그 일부를 융자·알선하는 등 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
○ 또한 「온천법」 제4조부터 제6조까지의 규정에 따르면 시·도지사는 온천에 대한 적절한 보호와 온천의 공공적 이용증진 및 효율적인 개발을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 시장·군수의 신청에 의하여 온천원이 부존되어 있는 지역을 온천원보호지구로 지정할 수 있고, 시장·군수는 온천이 발견된 지역 중 온천원보호지구로 지정되지 아니한 지역으로서 소규모 온천개발이 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 시·도지사의 승인을 얻어 온천공보호구역으로 지정할 수 있으며, 시장·군수는 온천발견신고를 수리한 때에는 그 수리한 날부터 1년 이내에 온천원보호지구로
지정을 신청하거나 온천공보호구역으로의 지정에 필요한 절차를 이용하도록 하고 있고, 같은 법 제21조에 따르면 온천원보호지구 또는 온천공보호구역이 아닌 지역에서 온천을 발견한 자는 관할 시장·군수에게 신고하고, 신고 받은 시장·군수는 온천의 수온·수량·수질 등을 검사한 결과 온천을 개발·이용할 가치가 있다고 인정되는 때에는 신고를 수리하도록 하고 있습니다.
○ 한편 「온천법」 제12조제1항에 따르면 온천수를 용출시킬 목적으로 토지를 굴착하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수의 허가를 받아야 하며, 온천공의 지름을 늘이기 위하여 용출구를 확대하거나 깊이를 깊게 하는 경우에도 같다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 제1항에 의한 허가를 받을 수 있는 자는 굴착하고자 하는 토지의 전부를 소유하고 있거나 토지의 소유권자로부터 토지굴착에 대한 동의를 얻은 자로 한다고 규정하면서 그 동의의 절차와 요건 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다.
○ 이에 따라 「온천법 시행령」 제7조제1항에서는 토지굴착 등의 허가를 받고자 하는 자는 허가신청서에 토지소유권자의 굴착사용동의서(타인소유 토지에 굴착하고자 하는 자에 한함. 제1호), 굴착예정지의 위치를 표시한 지적도 또는 임야도(제2호), 굴착 및 복구계
획서(제3호), 온천자원의 부존여부에 관한 조사결과보고서(제4호)를 첨부한 허가신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하도록 하고 있고, 같은 조 제3항에서는 위 굴착사용동의서의 유효기간을 동의한 날부터 6개월로 정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
○ 현행 「온천법」 상의 온천우선이용권자에게 부여되는 법령상의 이익에 관하여 살펴보면, 같은 법 제6조제2항에 따라 온천원보호지구나 온천공보호구역의 지정 및 해당 온천개발에 관하여 의견을 제출할 수 있고, 같은 법 제10조에 따라 온천원보호지구가 지정되었음에도 시장·군수가 온천개발계획을 수립하지 않을 경우 직접 온천개발계획을 수립할 수 있으며, 같은 법 제23조에 따라 온천원보호지구 또는 온천공보호구역 안에서의 토지의 굴착허가 또는 온천의 이용허가에 있어 우선 허가를 받을 수 있으며, 같은 법 시행령 제10조제4항에 따라 기존의 온천이용시설을 갖추고 있을 경우 같은 법 제10조제1항에 의한 온천개발계획승인을 얻을 때까지 일시적으로 온천의 이용허가를 받을 수 있고, 같은 법 시행규칙 제13조제2항에 따라 온천발견 신고를 수리함에 있어 온천발견신고자가 발견신고공이 있는 토지를 소유하고 있는지 여부를 고려하도록 규정하고 있습니다.
○ 이러한 온천우선이용권자의 개념을 정의한 현행
「온천법」 제2조제2호를 살펴보면, 같은 호 본문에서는 관할 시장·군수에게 온천발견 신고를 하여 그 신고가 수리된 자로서 해당 온천공이 있는 토지의 소유자이어야 할 것을 규정하고 있는데, 법령문장에 있어 단서는 동일한 조·항·호·목 등에 있는 본문의 내용을 전제로 하여 예외적이거나 특수한 상황을 정하고 있는 것으로, 「온천법」 제2조제2호 단서는 같은 호 본문에 따른 온천우선이용권자의 존재를 전제로 하여 온천발견신고 수리 후 토지소유권자가 다른 자로 변경된 경우에 있어 같은 호 본문에 따라 이미 인정된 온천우선이용권자의 법적 지위가 누구에게 귀속되는가에 관하여 규정하였다고 할 것입니다.(법제처 2007. 11. 21. 회신 07-0364 해석례).
○ 즉, 위 「온천법」 제2조제2호 본문의 규정은 최초 온천발견 신고인이면서 신고 수리 당시 해당 온천공 소재 토지의 소유자이어야 하는 조건을 동시에 충족하여야 함을 의미한다고 할 것이며, 같은 호 단서는 온천발견신고 수리 후에 토지소유권이 변경된 경우에 있어서 본문에 따라 이미 인정된 온천우선이용권을 변경된 토지소유권자가 갖게 됨을 규정한 것이고, 온천발견 신고인(신고가 수리된 자를 말함. 이하 같음)이기만 한 자가 나중에 토지를 소유하여 온천우선이용권자 될 수 있다고 한다면 이는 같은 법
제2조제2호 본문의 동시요건 문언에 배치된다고 할 것입니다(법제처 2008. 5. 9. 회신 08-0041 해석례).
○ 또한 「온천법」을 연혁적으로 살펴보면, 2001. 1. 26. 법률 제6390호로 개정되기 전의 법률에서는 온천발견신고인에 대하여 토지 소유 여부에 관계없이 시장·군수가 토지의 굴착이나 온천의 이용을 우선하여 허가하거나 온천이용시설의 설치에 소요되는 비용 일부를 융자, 알선하는 등 필요한 지원을 할 수 있도록 되어 있었으나, 2001. 1. 26. 개정 이후에는 온천발견신고인으로서 해당 온천공이 있는 토지에 대한 소유권자 등 정당한 권리를 가지고 있는 자에게 그 혜택을 부여하였고(2006. 3. 3. 법률 제7856호로 개정되기 전의 「온천법」), 그 후 현재까지는 온천우선이용권자에게 그 해택을 부여하고 있는바, 이러한 법률 개정의 취지는 토지에 대한 권리 행사가 안정적이고 확실한 온천발견 신고인에 한하여 온천 우선이용 허가의 혜택을 부여하고 온천 개발을 둘러싼 이권 분쟁과 무질서한 온천개발을 방지하기 위하여 온천우선이용 등 혜택의 수혜자 범위를 엄격하게 한정한 것으로, 현행법상 그 혜택의 수혜자인 온천우선이용권자의 범위 또한 법령 문언에 따라 엄격하게 해석되어야 할 것입니다.
○ 그렇다면 구 온천법에 따라
온천발견 신고를 하여 수리된 자(수리 당시 해당 토지의 소유자는 아님)가 이후 신고 수리된 해당 온천공이 속한 토지의 소유자로부터 토지를 매입하는 경우, 온천발견 신고의 수리 당시에는 해당 온천발견 신고인이 해당 토지를 소유하고 있지 않았으므로 현행 「온천법」 제2조제2호 본문에 따른 온천우선이용권자에 해당한다고 볼 수 없으며(위와 같이 온천우선이용 등 혜택의 수혜자 범위를 변경하는 내용으로 「온천법」이 개정되면서 구법상 지위를 유지·보호하는 내용의 경과규정을 둔 바 없었음), 또한 위 본문에 따른 온천우선이용권자로부터 토지소유권을 이전받은 경우에 해당되지도 않으므로 같은 호 단서에 따른 온천우선이용권자에 해당한다고 볼 수도 없습니다.
○ 따라서 구 온천법에 따라 온천발견 신고를 하여 수리된 자(수리 당시 해당 토지의 소유자는 아님)가 이후 신고 수리된 해당 온천공이 속한 토지의 소유자로부터 토지를 매입하는 경우에도 「온천법」 제2조제2호의 온천우선이용권자에 해당한다고 할 수 없습니다.
다. 질의 나에 대하여
○ 「온천법」 제12조제1항에서는 온천수를 용출시킬 목적으로 토지를 굴착하고자 하는 경우를 굴착허가의 대상으로 규정하고 있으므로 온천수를 용출시킬 목적이기만 하면, 최초의 온천 발견을 위한 것이거나 온천 발견 후 온
천수의 추가확보를 위한 것이거나 굴착허가의 대상이 된다고 할 것이며, 같은 조 제2항에서는 굴착허가의 대상자를 굴착하고자 하는 토지의 전부를 소유하고 있거나 토지의 소유권자로부터 토지굴착에 대한 동의를 얻은 자로 규정하고 있으므로, 해당 토지를 소유하거나 소유권자의 동의를 얻는다면 굴착허가를 신청할 수 있다고 할 것입니다.
○ 한편, 「온천법」 제23조에 따라 온천우선이용권자가 따로 있는 경우에는 해당 온천우선이용권자가 우선하여 토지 굴착허가를 받을 수 있다고 할 것이나, 질의의 내용과 같이 구 온천법에 따라 온천발견 신고를 하여 수리된 자가 그 신고의 수리 당시 해당 토지의 소유자가 아니었다면, 질의 가에 대하여 살펴본 바와 같이 「온천법」 상의 온천우선이용권자 즉, 온천발견 신고인으로서 그 신고의 수리 당시 해당 온천공 소재 토지를 소유한 자 또는 그 자로부터 토지소유권을 이전받은 자는 존재하지 않는다고 할 것입니다.
○ 따라서, 구 온천법에 따라 온천발견 신고를 하여 수리된 자(수리 당시 해당 토지의 소유자는 아님)가 굴착하고자 하는 토지의 전부를 소유하거나 해당 토지의 소유권자로부터 토지굴착에 대한 동의를 얻은 경우라면, 해당 온천발견 신고인은 온천원보호지구 내 온천수의 추가확보를 위하여 「온천법」 제12조제2항에 따
라 굴착허가를 신청할 수 있습니다.