가. 질의 가에 대하여
○ 수도권대기특별법은 「대기환경보전법」에 따른 대기환경규제가 사후농도 규제중심으로 지방자치단체별로 분산되어 이루어지고, 에너지 사용, 도시개발, 교통체계 정책 등 대기 관련 정책을 통합적으로 운용할 수 없게 되어 있어 수도권 대기질 개선 대책 추진에 한계가 있자 수도권 대기질 개선 특별 대책을 추진하기 위해 마련된 법으로서, 수도권대기특별법 제3조에서는 “이 법을 「대기환경보전법」에 우선하여 적용하며 이 법에서 규정하지 아니한 사항은 「대기환경보전법」으로 정하는 바에 따른다”라고 하여 수도권대기특별법이 「대기환경보전법」의 특별법임을 명시하고 있습니다.
○ 수도권대기특별법 제25조제1항 및 제4항에 따르면 환경부장관은 대기환경개선목표를 달성하기 위하여 대기관리권역에 등록된 경유자동차 중 「대기환경보전법」 제46조에 따른 배출가스 보증기간이 지난 자동차(이하 “특정경유자동차”라 함)에 대하여 「대기환경보전법」 제57조에 따른 운행차배출허용기준보다 강화된 배출허용기준을 환경부령으로 정할 수 있다고 하고 있고, 이러한 특정경유자동차의 소유자는 특정경유자동차의 배출가스가 배출허용기준에 맞게 유지되도록 환경부령으로 정하는 바에 따라 배출가스저감장치를 부착하거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체(이하 “저공해조치”
라고 함)를 하여야 한다고 하고 있으며, 「수도권 대기환경개선에 관한 특별법 시행규칙」 제30조제1항에서는 특정경유자동차의 소유자는 검사결과 위의 배출허용기준에 맞지 아니한 경우 검사를 받은 날부터 1개월 이내에 저공해조치를 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
○ 그리고 이러한 저공해조치의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는데(수도권대기특별법 제44조제2호) 이러한 처벌규정만으로는 대기환경개선 효과가 충분하지 않다고 보아 2008. 3. 28. 법률 제9036호로 수도권대기특별법 일부개정시 서울특별시장등은 대기환경개선을 위하여 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 같은 법 제25조제4항에 따른 저공해조치를 하지 아니한 해당 관할 구역에 등록된 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있고 이 경우 운행이 제한되는 자동차의 범위 및 지역은 시·도의 조례로 정하도록 제28조의2를 신설하였습니다.
○ 한편 「대기환경보전법」 제58조제1항에 따르면 시·도지사는 도시지역에서 운행하는 자동차 중 경유를 연료로 사용하는 자동차로서 환경부령으로 정하는 요건을 충족하는 자동차의 소유자에게 시·도의 조례에 따라 1. 저공해자동차로의 전환, 2. 배출가스저감장치의 부착 3. 저공해엔진으로 개조 또는 교체 중 어느
하나에 해당하는 조치를 하도록 명령하거나 조기에 폐차할 것을 권고할 수 있는데, 이의 위임을 받은 「대기환경보전법 시행규칙」 제79조에 따르면 환경부령이 정하는 요건을 충족하는 자동차를 “배출가스보증기간이 지난 자동차 중 별표 17 제2호마목에 따른 제작차배출허용기준에 맞게 제작된 자동차를 제외한 자동차를 말한다”라고 하고 있습니다.
○ 요컨대 수도권대기특별법과 「대기환경보전법」에서는 각각 저공해조치를 해야 하는 경유자동차를 정하고 있는데, 그 대상자동차의 요건 중 가장 큰 차이점은 수도권대기특별법에서는 배출허용기준을 충족하지 못하는 자동차가 그 대상이 되나(제25조제1항, 같은 법 시행규칙 제28조·제30조 및 별표 7), 「대기환경보전법」 제58조와 이의 위임을 받은 서울특별시와 경기도 등의 조례에서는 차령과 자동차 톤수 기준(「대기환경보전법」 제58조제1항, 같은 법 시행규칙 제79조 및 시·도 조례)에 따라 적용 대상 자동차를 정하고 있습니다.
○ 지방자치단체의 조례는 그것이 자치조례에 해당하는 것이라도 법령에 위반되지 않는 범위 안에서만 제정할 수 있어서 법령에 위반되는 조례는 그 효력이 없습니다(「지방자치법」 제22조).
○ 수도권대기특별법 제28조의2는 같은 법에 따른 저공해조치를 하지 아니한 차량에
대하여 운행제한을 하는 것이므로 주민의 권리를 제한하고 주민에게 의무를 부과하는 내용임이 분명하므로 「지방자치법」 제22조에 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 적법합니다.
○ 그런데 수도권대기특별법 제28조의2에서는 “같은 법 제25조제4항에 따른 저공해조치를 이행하지 아니한 특정경유자동차”에 대하여만 운행을 제한할 수 있도록 하고 있고 이 경우 제한이 되는 자동차의 범위를 조례로 정하도록 하고 있으므로 수도권대기특별법과는 다른 기준으로 저공해조치 대상 경유자동차를 정하고 있는 「대기환경보전법」에 따른 저공해조치를 이행하지 아니한 경유자동차에 대하여도 운행을 제한할 수 있도록 하는 것은 법률의 위임이 없는 경우에 해당되어 「지방자치법」 제22조에 위반됩니다.
○ 그러므로 「대기환경보전법」 제58조에 따른 저공해조치명령을 미이행한 경유자동차는 운행이 제한되는 자동차의 범위에 포함시킬 수 없습니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 수도권대기특별법 제28조의2에 따르면 “서울특별시장등은 대기환경개선을 위하여 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 제25조제4항에 따른 배출가스저감장치를 부착하지 아니하였거나 저공해엔진으로 개조 또는 교체하지 아니한 해당 관할 구역에 등록된 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있다. 이 경우 운행이
제한되는 자동차의 범위 및 지역은 시·도의 조례로 정한다”라고 규정하고 있습니다.
○ 그런데 수도권대기특별법 제28조의2의 입법과정을 보면 최초 안홍준 의원 등 10인이 발의한 원안은 제28조에 제3항을 신설하여 “서울특별시장등은 대기환경개선을 위해 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 제1항에 따라 표지를 부착하지 않은 특정경유자동차의 운행을 제한할 수 있다”라고 하여 표지를 부착하지 않은 특정경유자동차는 운행을 모두 제한하려고 하였으나, 국회심의 과정에서 배출가스저감장치 부착 등의 보조금 지원 사업은 2008년 현재 수도권대기특별법에 의한 수도권 지역과 「대기환경보전법」에 의한 수도권 외 5대 광역시에 한하여 추진되고 있는데, 이들 지역에서의 모든 자동차에 대한 일률적인 통행제한은 보조금을 받지 못하는 지방자치단체와의 형평성의 문제가 제기될 수 있다는 점에서 해당 관할 구역에 등록된 특정경유자동차에 한정하여 운행을 제한하는 것으로 환경노동위원회에서 수정된 것입니다.
○ 위와 같은 해당 규정의 입법경위를 볼 때 이 규정은 통행이 제한되는 지역에 등록된 특정경유자동차에 대하여만 적용하고 해당 지역에 등록된 특정경유자동차 이외의 특정경유자동차에 대하여는 제한을 하지 않겠다는 것이 명백하므로 해당 시·도의 관할 구역에 등록된 경유자동차
가 아닌 다른 시·도에 등록된 경유자동차는 운행이 제한되는 자동차의 범위에 포함시킬 수 없습니다.