○ 「수도법」 제3조제2호에서 “상수원”이란 음용·공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설을 설치한 지역의 하천·호소·지하수 등을 말하는 것인데, 같은 법 제7조제1항에서 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 함)을 지정하거나 변경할 수 있고, 같은 법 제7조제3항에서는 지정·공고된 상수원보호구역에서 할 수 없는 행위에 대해 규정하고 있으며, 같은 법 제7조제4항에서는 위 상수원보호구역에서 관할 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있는 행위에 대해 규정하고 있습니다.
○ 또한 「수도법」 제8조제1항에서는 상수원보호구역은 해당 구역을 관할하는 시장·군수·구청장이 관리한다고 하고, 같은 조 제2항에서는 상수원보호구역이 둘 이상의 시·군·구의 관할구역에 걸치거나 그 밖에 특별한 이유가 있으면 대통령령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 관리한다고 규정하고, 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 같은 법 제8조제2항에서 “대통령령으로 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시·도지사 또는 시장·군수·구청장을 말한다고 하면서 그 각 호에는, 상수원보호구역이 같은 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 관할구역에 속하는 둘 이상
의 시ㆍ군ㆍ구(자치구인 구를 말함. 이하 같음)에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 협의하여 결정하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(제1호), 상수원보호구역이 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시ㆍ도지사가 협의하여 결정하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(제2호), 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받은 지역이 같은 시ㆍ도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸쳐 있는 경우에는 관계되는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 협의하여 결정하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(제3호), 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 둘 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 관계되는 시ㆍ도지사가 협의하여 결정하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(제4호)으로 규정하고 있습니다.
○ 이 건에서의 동복상수원보호구역이 1973년 상수원보호구역으로 최초 지정될 당시 종전의 「수도법」(1966. 8. 3. 법률 제1824호로 일부 개정된 것을 말함) 제3조에서는 상수보호구역(현행 「수도법」 제7조의 상수원보호구역을 말함)의 관리자에 대해 규정한바 없었는데, 1991. 12. 14. 법률 제4429호로 개정된 「수도법」(이하 “구 「수도법」”이라 함) 제6조에서 상수원보호구역 관리자에 대한 규정이 신설되어 같은 조 제1항에서는 상수원보호구역은
해당 구역을 관할하는 시장·군수가 이를 관리한다고 하고, 같은 조 제2항에서 상수원보호구역이 2이상의 시·군의 관할구역에 걸치거나 기타 특별한 이유가 있는 경우에는 대통령령이 정하는 도지사 또는 시장·군수가 이를 관리한다고 규정하면서, 같은 법 부칙 제3조(상수원보호구역지정에 관한 경과조치)에서 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 지정된 상수보호구역은 이 법에 의하여 지정된 상수원보호구역으로 본다고 규정하고 있을 뿐, 상수원보호구역 관리자에 대한 경과조치를 두고 있지 않으므로, 같은 법 시행 전에 실질적인 상수원보호구역 관리자가 누구였는지와는 관계없이 구 「수도법」 시행 이후 상수원보호구역 관리자는 구 「수도법」 제6조(현행 「수도법」 제8조)에 따라 결정되어야 할 것입니다.
○ 질의한 사안은 상수원보호구역이 한 지역(전라남도 화순군)에 속하고 있으나 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 둘 이상의 시·도(광주광역시 및 전라남도 화순군)에 걸쳐 있는 경우로서, 상수원보호구역 관리자가 「수도법」 제8조제1항에 따라 해당 구역을 관할하는 시장·군수·구청장인지, 아니면 「수도법」 제8조제2항 및 같은 법 시행령 제16조제1항제4호에 따라 관계되는 시ㆍ도지사가 협의하여 결정하는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장인지가 문제됩니다.
○ 먼저 「수도법 시행령」 제16조제1항제1호 및 제2호는 각각 상수원보호구역이 같은 특별시·광역시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우(제1호)와 상수원보호구역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우(제2호)에 대하여 상수원보호구역 관리자를 누구로 보아야 할 것인지에 관한 원칙을 표명한 규정이므로, 상수원보호구역이 같은 시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우 또는 상수원보호구역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우이기만 하면 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 한 개이든 또는 두 개이든 관계없이 각각 「수도법 시행령」 제16조제1항제1호 및 제2호에 따라야 할 것입니다.
○ 그렇다면 「수도법 시행령」 제16조제1항제3호 및 제4호에 있어서 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 모두 둘 이상의 지역에 걸쳐 있어야 하는 것은 아니므로, 위 규정의 의미하는 경우는 ① 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 서로 다른 관할인 경우, 즉 같은 법 시행령 제16조제1항제3호는 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 “같은 시·도의 관할구역에 속하는 서로 다른 둘 이상의 시·군·구”에 속한 경우(예를 들어 상수원보호구역은 같은
시·도의 관할구역에 속하는 A시에 속하고, 그 상수원으로부터 물을 공급받는 지역은 같은 시·도의 관할구역에 속하는 B시에 속함)로, 같은 법 시행령 제16조제1항제4호는 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 “서로 다른 둘 이상의 시·도”에 속한 경우(예를 들어 상수원보호구역은 C도에 속하고, 그 상수원으로부터 물을 공급받는 지역은 C도 관할이 아닌 D도에 속함)로 볼 수도 있고, 또는 ② 상수원보호구역은 한 개 지역에 속하지만 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 두 개 이상의 지역에 걸쳐 있는 경우, 즉 같은 법 시행령 제16조제1항제3호는 상수원보호구역은 한 개 지역에 속하고 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 같은 시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우를, 같은 법 시행령 제16조제1항제4호는 상수원보호구역은 한 개 지역에 속하고 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우를 각각 의미한다고 볼 수 있을 것입니다.
○ 만약 「수도법 시행령」 제16조제1항제3호 및 제4호를 위와 같이 보지 않고, 상수원보호구역과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 모두, 같은 시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우(제3호
)나 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우(제4호)를 각각 의미하는 것이라고 본다면, 이러한 경우는 같은 법 시행령 제16조제1항에서 이미 규정하고 있는 상수원보호구역이 같은 시·도의 관할구역에 속하는 둘 이상의 시·군·구에 걸쳐 있는 경우(제1호)와 상수원보호구역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우(제2호)에 각각 포함되는 것이므로, 결국 같은 법 시행령 제16조제1항제3호 및 제4호는 불필요한 규정이라고 할 것입니다.
○ 또한 「수도법」 제8조제2항에서 상수원보호구역의 관리를 대통령령이 정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 관리하도록 하는 경우로서 상수원보호구역이 둘 이상의 시·군·구의 관할 구역에 걸치는 경우 외에 “그 밖에 특별한 이유가 있는 경우”를 규정한 취지는, ① 상수원이나 댐 등을 소유·설치한 행정관청과 상수원 관할구역의 행정관청이 다른 경우 상수원을 소유·설치한 자의 공헌도를 고려할 필요성이 있는 점, ② 상수원 관할구역의 행정관청과 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역의 행정관청이 다른 경우 등 상수원보호구역의 관리와 관련하여 행정주체 간 갈등 조정의 현실적 필요성이 있는 점 등을 고려하기 위한 것으로 보아야 할 것인바, 그렇다면 같은 법 시행령 제16조제1항제3호 및 제4호는 같은 법 제8조제2항의 “그 밖
에 특별한 이유가 있는 경우”로서 상수원보호구역의 관리자를 누구로 할 것인지를 규정한 것으로 보아야 할 것입니다.
○ 따라서 상수원보호구역은 한 지역에 속하지만 그 상수원으로부터 수돗물을 공급받는 지역이 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우, 상수원보호구역 관리자는 「수도법 시행령」 제16조제1항제4호에 따라 관계되는 시·도지사가 협의하여 결정하는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장입니다.