가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항(관계법령)
○ 구 건축법 제69조에 따르면 허가권자는 대지 또는 건축물이 같은 법 또는 같은 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 같은 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주 등에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거?개축?증축?수선 등의 필요한 조치를 명할 수 있고(제1항), 허가권자는 같은 조 제1항에 의하여 허가 또는 승인이 취소된 건축물 또는 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물 즉 위반건축물에 대하여는 해당 건축물을 사용하여 행할 다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가를 하지 아니하도록 요청할 수 있으며(제2항), 위와 같은 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 하고(제3항), 허가권자는 같은 조 제1항에 의한 시정명령을 하는 경우에는 표지를 해당 위반건축물에 설치하고 건축물대장에 위반내용을 기재하도록(제4항) 규정하고 있습니다.
○ 그런데 2001. 5. 24. 법률 제6473호로 개정?시행된 후 2006. 4. 28. 법률 제7943호로 제정된 ?영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률? 부칙 제3조에 따라 폐지되기 전까지의 ?음반?비디오물 및 게임물에 관한 법률?(이하 “구 음비게법”이라 함)에서 PC방업을 일컫는 멀티미디어 문화컨텐츠 설비제공업이 2002. 1. 1.부터 신고업에서 자유업으로 전환된 후, 2006. 4. 28. 법률 제7941호로 제정된 ?게임산업진흥에 관한 법률?에서는 그 명칭을 인터넷게임시설제공업으로 하여 계속 자유업으로 유지되었으나, 종전 게임법 제26조제2항에 따라 등록업으로 전환되었고, 종전 게임법 부칙 제2조제4항에서 “이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 인터넷컴퓨터게임시설제공업을 영위하는 자는 그 기준을 갖추어 이 법 시행 후 6개월 이내에 등록을 하여야 한다”고 규정함에 따라 PC방업을 영위하는 자는 그 기준을 갖추어 2007. 10. 18.까지 시장등에게 등록을 하여야 했으나, 구 게임법 부칙 제2조제2항에 따라 그 등록기한이 2008. 5. 17.까지로 연장되었습니다.
○ 아울러 ?게임산업진흥에 관한 법률?(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것을 말함. 이하 “게임법”이라 함) 제26조는 일반게임제공업을 영위하고자 하는 자에 대해서 허가의 기준?절차 등에 관하여 대통령령이 정하는 바에 따라 시장등의 “허가”를 받도록 하고(제1항), PC방업을 영위하고자 하는 자에 대해서는 문화체육관광부령이 정하는 시설을 갖추어 시장등에게 “등록”을 하도록(제2항) 규정하고 있습니다.
○ 한편 ?게임산업진흥에 관한 법률 시행규칙? 제16조는 PC방업의 등록을 하려는 자는 별지 제6호서식에 따른 등록신청서에 영업소의 임대차계약서 사본(임차한 경우에 한함)과 영업시설?기구 및 설비 개요서(영업소 면적과 게임기 종류가 포함되어야 함)를 첨부하여 관할 시장등에게 제출하도록 하고(제1항), 등록신청서를 제출받은 담당 공무원은 법인등기부등본(법인인 경우에 한함)과 건물등기부등본(임차한 경우로서 건축물대장의 소유자와 임대차계약서의 임대인이 다른 경우에 한함)을 확인하여야 하며(제2항 본문), 시장등은 제1항에 따라 신청서를 제출받은 경우에는 별표 4에 따른 시설을 갖추었는지를 확인한 후, 다음 각 호의 사항을 관계 기관에 확인하고 미비한 사항이 있는 경우에는 신청인에게 그 내용을 통지하도록 하고 있는데(제3항), 각 호에는 ?다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법? 제9조제5항에 따른 안전시설 등 완비증명서 발급 여부(제1호), ?전기사업법? 제66조의2에 따른 전기안전점검 여부(제2호), ?학교보건법? 제6조제1항의 적용대상이 되는 경우 학교환경위생정화위원회의 심의 여부(제3호)를 각각 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
○ 구 건축법 제14조에 따르면 건축물의 용도변경은 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합하게 하여야 하고(제1항), 같은 법 제18조에 의하여 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토해양부령이 정하는 바에 의하여 시장등의 허가를 받거나 신고를 하여야 하는데(제2항), 그 “허가대상”으로는 같은 조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우(제1호)를, 그 “신고대상”으로는 같은 조 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군에 해당하는 용도로 변경하는 경우(제2호)를 각각 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에 의한 시설군 중 동일한 시설군 내에서 용도를 변경하고자 하는 자는 국토해양부령으로 정하는 바에 의하여 시장등에게 건축물대장 기재사항의 변경을 신청하여야 하고(제3항), 위와 같은 시설군 총 9개 중 하나로 근린생활시설군을 규정하고(제4항제7호) 있습니다.
○ 그리고 구 건축법 제29조?제29조의2 및 같은 법 시행령 제25조에 따라 건축물대장의 기재내용?기재절차?관리 등에 관하여 필요한 사항을 규정하고 있는 ?건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙?(이하 “건축물대장규칙”이라 함) 제18조에 따르면, 건축물의 소유자는 건축물대장의 기재내용 중 건축물 표시사항을 변경하려는 때에는 별지 제15호서식의 건축물표시 변경신청서에 건축물현황도(건축물현황도의 내용이 변경된 경우에 한함)와 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하여 시장등에게 신청하여야 하고(제1항 본문), 시장등은 제1항에 따른 건축물표시 변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조?확인하도록(제2항) 규정하고 있습니다.
○ 이 건 질의에서 민원인이 필요로 하는 것은, 무단으로 용도를 제1종 근린생활시설에서 제2종 근린생활시설로 변경한 위반건축물의 3층에서 구 음비게법 등의 규정에 따라 자유업으로 운영하던 PC방업을 게임법 제26조제2항에 따라 등록하기 위해 사업장이 있는 위반건축물 3층의 용도를 관계 규정에 따라 제1종 근린생활시설에서 제2종 근린생활시설로 변경하는 것인데, 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설은 모두 구 건축법 제14조제4항제7호 근린생활시설군에 있어 같은 조 제3항의 동일한 시설군 내에서 용도를 변경하는 경우에 해당되므로 위반건축물의 소유주는 국토해양부령에 따라 시장등에게 “건축물대장 기재사항의 변경”을 신청할 수 있습니다.
○ 위와 같은 변경신청에 대하여 시장등은 건축물대장규칙 제18조제2항에 따라 그 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치하는지 여부를 대조?확인하여 그 결과에 따라 그 신청을 받아들일 것인지의 여부를 결정할 수 있을 뿐, 민원제기 등 관계 규정에 없는 사유를 내세워 그 신청을 거부할 수는 없다 할 것입니다(부산지법 2006. 9. 28. 선고 2006구합1518 판결).
○ 위와 같은 관련 규정에 비추어 볼 때, 건축물대장규칙 제18조제2항에서 시장등이 건축물대장 기재사항의 변경 신청에 따른 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지의 여부를 대조?확인하도록 규정한 것은, 건축물대장규칙 별지 제15호서식의 변경?정정 전 내용과 변경?정정 후 내용에 있어서 변경 또는 정정된 내용이 사실에 부합하는지(제1종 근린생활시설에서 제2종 근린생활시설로 변경되었는지)를 확인하라는 취지일 뿐, 그 밖에 건축법령에 위반된 사항이 있는지 등을 포괄적으로 점검하라는 것을 의미한다고 볼 수 없고, 설사 이 과정에서 그 건축물이 건축법령에 위반한 사유를 확인한다 하더라도 그 위반사항을 이유로 건축법령에 규정되어 있는 시정명령을 하거나 이행강제금을 부과하거나, 그 밖의 벌칙에 처하는 것은 별개의 논의로 하더라도 건축물의 건축법령 위반사항을 이유로 건축물대장 기재사항의 변경 신청을 반려할 수는 없다 할 것입니다.
○ 따라서 건축물의 일부가 불법 증축(1층) 및 무단 용도변경(3층)이 되어 있는 경우, 무단 용도변경이 되어 있는 3층에서 PC방업을 자유업으로 운영하던 자가 PC방업을 등록하기 위하여 위 건축물의 건축물대장 기재사항 중 3층의 용도를 제1종 근린생활시설에서 제2종 근린생활시설로 변경신청한 경우에 시장등은 이를 변경하여야 합니다.
다. 질의 나에 대하여
○ PC방업과 같은 다중이용업소의 영업장에 설치하는 안전시설 중 비상구 설치기준을 규정하고 있는 ?다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법? 제11조에서는 다중이용업주는 해당 영업장에 설치된 ?건축법? 제49조제1항(구 건축법 제39조제1항)에 의한 피난시설과 ?건축법? 제50조부터 제53조까지(구 건축법 제40조부터 제43조까지)의 규정에 의한 방화벽?내부 마감재료 등(이하 “방화시설”이라 함)을 ?소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률? 제10조제1항에 따라 유지하고 관리하도록 규정하고 있고, ?소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률? 제10조에서는 PC방업과 같은 특정소방대상물의 관계인은 ?건축법? 제49조(구 건축법 제39조)에 따른 피난시설 등 방화시설의 용도에 장애를 주는 행위 등을 하여서는 아니 되고, 소방본부장 또는 소방서장은 특정소방대상물의 관계인이 위와 같은 행위를 한 때에는 피난시설 등 방화시설의 유지ㆍ관리를 위하여 필요한 조치를 명할 수 있고, 위와 같이 방화시설의 용도에 장애를 주는 행위를 한 자에 대해서는 200만원 이하의 과태료에 처하고(?건축법? 제53조제1항제2호) 조치명령을 정당한 사유 없이 위반한 자에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 1천500만원 이하의 벌금에 처하도록(?건축법? 제48조의2제1호) 규정하고 있습니다.
○ 한편, PC방업 사업장을 설치할 수 있는 건축물의 용도와 관련하여 건축법령에서는 제2종 근린생활시설 또는 판매시설에 PC방업 사업장을 설치해야 하는 규모(동일한 건축물 안에서 해당 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계를 말함)의 기준을, 2006. 5. 9. 전까지는 500제곱미터로, 2006. 5. 9.부터 2008. 5. 14.까지는 150제곱미터로, 그리고 2008. 5. 15.부터 현재까지는 300제곱미터로 각각 규정하고 있는데 반해, ?건축법 시행령?(2008. 5. 15. 대통령령 제20782호로 개정된 것을 말함) 부칙 제2조(기존 건축물의 용도 분류에 대한 경과조치)에서는 같은 시행령 시행 당시의 건축물 중 판매시설 용도에 설치된 게임법 제2조제7호에 따른 PC방업의 시설로서 같은 건축물 안에서 그 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 150제곱미터 이상 300제곱미터 미만인 것은 제2종 근린생활시설의 용도에 해당하는 것으로 보도록 규정하고 있는바, 이는 종전 게임법 시행 당시(2007. 4. 19.) 사업장의 규모(바닥면적의 합계가 150제곱미터 이상)가 2006. 5. 8. 대통령령 제19466호로 개정되어 2008. 5. 15. 대통령령 제20782호로 개정되기 전의 ?건축법 시행령?에 따라 판매시설 용도의 건축물에 설치해야 하는 사업장임에도 불구하고 제2종 근린생활시설 용도의 건축물에 설치된 PC방업 중 바닥면적의 합계가 150제곱미터 이상 300제곱미터 미만인 PC방업에 대해서는 건축법령의 위법상태를 해소하여 등록업으로 전환할 수 있도록 하려는 것입니다.
○ 그런데, 법령의 제?개정에 있어서 신뢰보호의 원칙이 적용되어야 하는 이유는 어떤 법령이 장래에도 그대로 존속할 것이라는 합리적이고 정당한 신뢰를 바탕으로 국민이 그 법령에 상응하는 구체적 행위로 일정한 법적 지위나 생활관계를 형성하여 왔음에도 국가가 이를 보호하지 않으면 법질서에 대한 국민의 신뢰가 무너지는 등 법적 안정성이 크게 저해되기 때문이나, 이러한 신뢰보호는 절대적이거나 어느 생활영역에서 균일한 것은 아니고 개개의 사안마다 관련된 자유나 권리, 이익 등에 따라 보호의 정도와 방법이 다를 수 있으며, 새로운 법령을 통하여 달성하고자 하는 공익적 목적이 우월한 때에는 이를 고려하여 제한될 수 있다고 할 것입니다(대법원 2007. 11. 16. 선고 2005두8092 판결).
○ 이 건 질의에서와 같이 자유업으로 PC방업을 영위하던 자가 종전 게임법 제26조제2항에 따라 등록업으로 전환된 PC방업의 등록기준을 갖추어 시장등에게 등록신청을 하는 경우에, 먼저 구 건축법 제69조제2항에 따라 허가권자가 위반건축물에 대하여 “다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가”를 하지 아니하도록 요청할 수 있는 범위에 게임법 제26조제2항에 따른 PC방업의 등록이 포함되는지가 문제되고, 게임법에서 등록기준으로 정하지 않고 있는 PC방업의 사업장이 있는 건축물에 대한 구 건축법상 위반사항을 이유로 등록신청을 거부할 수 있는지가 문제된다고 할 것입니다.
○ 먼저 허가권자가 위반건축물에 대하여 요청할 수 있는 “다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가”의 범위에 대하여 살펴보면, 통상 강학상의 “허가”는 법령에 의하여 일반적으로 금지되는 행위를 특정한 경우에 그 금지를 해제하여 적법하게 행할 수 있도록 허용하는 처분을 말하고, 강학상의 “등록”은 일정한 사실이나 법률관계를 행정기관에 비치된 장부에 등재하고 이에 따라 일정한 사실이나 법률관계의 존부를 공적으로 증명하는 것을 말하는데, 현행법상 강학상의 “허가”는 허가?인가?승인?등록 및 지정 등의 용어가 혼용되어 사용되고 있는바, 해당 행위가 강학상의 허가에 해당하는지의 여부는 관계 법령의 구체적인 규정이나 취지 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 할 것입니다.
○ 또한 현행 법령에서 규정하고 있는 “등록”은 규제의 정도가 허가와 신고의 중간에 속하는 규제의 의미로 사용되어 “약화된 허가제”의 규정방식으로 보고 있으므로, 게임법령상 PC방업의 행위요건 등을 규정함에 있어 문언 상 “등록”으로 되어 있다는 이유만으로 구 건축법 제69조제2항에서 규정하고 있는 “다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가”의 범위에서 배제되는 것은 아니라고 할 것입니다.
○ 그리고, PC방업이 종전의 게임법에 따라 자유업으로부터 등록업으로 전환된 배경이 바다이야기 등 사행성 게임물의 확산과 게임물의 불법 개?변조, PC방업소의 경품용 상품권의 불법 환전 등에 따른 사행심 조장 등으로 도박중독자가 양산되고, 사행성 PC방업소 등으로 사행행위가 확산되는 등 사회적 문제가 야기됨에 따라 PC방업에 대한 관리?감독을 강화하고 행정처분의 실효성을 확보할 필요성에 기인한 점에서 볼 때, PC방업의 등록의 의미는 실제로 강학상의 “허가”의 범주에 들어간다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
○ 따라서 구 건축법 제69조제2항에 따라 허가권자가 위반건축물에 대하여 “다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가”를 하지 아니하도록 요청할 수 있는 범위에 게임법 제26조제2항에 따른 PC방업의 등록이 포함된다고 할 것입니다.
○ 다음으로 종전 게임법 부칙 제2조제4항이 같은 법 시행 당시 PC방업을 영위하던 자에 대한 특례규정인지, 즉, PC방업 사업장이 들어있는 건축물의 구 건축법 상 위반사항에 대하여 살펴봅니다.
○ 일반적으로 법령이 제?개정되는 경우 이미 어떤 권리나 법적인 지위를 확보한 사람이나 사항(사물)에 대하여 일단 그 권리나 지위를 인정하면서 새로운 법질서에 맞추어 나가도록 하기 위하여 경과조치를 두는 것인데, 특정한 영업?행위 등에 대하여 허가제?등록제 등 새로운 규제를 가하려는 경우에는 종래부터 그러한 영업을 하고 있는 자에 대하여는 일정기간 새로운 법령의 적용을 유예한다든가 허가?등록 등의 기준을 완화하거나 그 기준을 갖출 수 있는 기간을 유예하여 새로이 영업을 하는 자보다 손쉽게 허가?등록 등을 받을 수 있도록 하는 규정을 둘 필요가 있는 것인바, 이러한 경과규정이 보호하고자 하는 법익의 범위는 종전 법령에 의해 형성된 법률관계라 할 것이고, 제?개정된 법령 시행 이후에 발생하는 법률관계에 대해서는 특별한 규정이 없는 한 제?개정된 법령이 적용되는 것이 원칙입니다.
○ 한편 건축법령에서는 일정한 용도 및 규모의 건축물과 그 대지에는 복도, 계단, 출입구, 그 밖의 피난시설 등을 설치하여야 하고(법 제49조), 3층 이상의 층으로서 그 층의 거실의 바닥면적의 합계가 400제곱미터 이상인 건축물의 일부와 지하층으로서 그 층의 거실의 바닥면적의 합계가 200제곱미터 이상인 건축물은 피난층 또는 지상으로 통하는 직통계단을 2개소 이상 설치하여야 하며(영 제34조제2항), 5층 이상 또는 지하 2층 이하의 층에 설치하는 직통계단은 피난계단 또는 특별피난계단으로 설치하는 것을 원칙으로 하고(영 제35조제1항), 직통계단의 출입구는 피난에 지장이 없도록 일정한 간격을 두어 설치하고, 각 직통계단 상호간에는 각각 거실과 연결된 복도 등 통로를 설치하여야 하며 (?건축물의 피난?방화구조 등의 기준에 관한 규칙? 제8조), 건축물의 용도 및 규모에 따라 피난계단과 복도의 유효너비 등을 규정하고(?건축물의 피난?방화구조 등의 기준에 관한 규칙? 제9조 및 제15조의2 등) 있는 것 등에서 볼 때, 다중이용업소인 PC방업 사업장뿐만 아니라 PC방업 사업장이 있는 건축물의 다른 부분이나 장소에 불법 증축이나 무단 용도변경 등의 위법사항이 있는 경우에는 화재 등의 긴급 사태 시 다중이용업소 이용객의 안전과 대피를 위해 건축법령 등에 따라 설치된 피난시설 등 방화시설의 용도에 장애를 초래할 가능성이 있다고 할 것이어서, PC방업 사업장은 위법사항이 있는 건축물에는 설치할 수 없다고 보는 것이 다중이용업소와 특정소방대상물의 피난시설 등에 관하여 규정하고 있는 ?다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법? 및 ?소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률? 등의 입법취지에 부합한다고 할 것입니다.
○ 또한 종전 게임법 부칙 제2조제4항에서 종전의 규정에 따라 자유업으로 PC방업을 영위하는 자로 하여금 등록기준을 갖추어 같은 법 시행 후 6개월 이내인 2007. 10. 18.까지 시장등에게 등록을 하도록 하였다가 구 게임법 부칙 제2조제2항에서 다시 그 등록기한을 2008. 5. 17.까지로 연장하였는바, 이와 같이 자유업으로 PC방업을 영위하는 자의 등록기한을 종전 게임법 시행일인 2007. 4. 19.부터 약 13개월간 연장한 취지는, 자유업으로 PC방업을 영위하던 자 중 사업장의 규모에 따른 건축물의 용도를 맞추지 않고 영업을 하는 자가 2007. 4. 19. 시행된 종전 게임법에 따라 PC방업을 등록하기 위해 사업장의 규모에 따라 건축법령에서 정한 건축물의 용도에 맞추어 적법한 상태의 사업장을 설치하는데 소요되는 기간을 고려하여 그 등록기한을 연장한 것일 뿐, 종전의 법령에 따라 자유업으로 PC방업을 영위하던 자의 영업권을 보호하기 위하여 새로이 PC방업을 등록하는 자와 차등을 두어 등록기준을 완화한다거나 건축법령을 위반하여 건축물의 용도에 맞지 않게 설치된 사업장의 등록을 묵인하려는 의미로는 볼 수 없고, 나아가, 이 건에서 기존 PC방업 사업자의 영업행위에 대한 신뢰를 보호하여 건축법령을 위반한 건축물에 사업장이 설치된 PC방업의 등록을 수리함에 따라 얻게 되는 기존 PC방업 사업자의 사익에 비하여, PC방업 사업장이 설치된 건축물의 건축법령 등 관련 규정의 위반사항을 이유로 PC방업 등록을 거부함으로써 건축법령상 적법한 건축물에 PC방업 사업장을 설치하도록 유도하여 화재 등 긴급재난 시 다중이용업소 이용자의 안전을 확보하고자 하는 공익이 크다고 할 것입니다.
○ 이와 같이 게임법령상 PC방업의 시설기준과 관련하여 시장등이 ?다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법? 제9조제1항에 따른 안전시설 등 완비증명서 발급 여부 등을 관계기관에 확인하고 미비한 사항이 있는 경우에는 신청인에게 그 내용을 통지하도록 규정하고 있는 바와 같이, PC방업의 등록은 관계 법령에서의 적법한 행위를 전제로 하는 것이므로, ?다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법? 및 ?소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률?에서 다중이용업소 및 특정소방대상물의 피난시설 등에 대하여 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, PC방업 사업장이 있는 건축물은 그 PC방업 사업장뿐만 아니라 그 외의 부분이나 장소에서도 건축법령 상 피난시설 등의 관련 규정에 위반사항이 없어야 할 것이므로, PC방업 사업장이 있는 건축물은 건축법령상 적법하게 건축되거나 위반행위가 시정되어 위법상태가 해소됨으로써 다중이 이용하기에 안전성이 확보된 건축물을 말한다고 할 것입니다(법제처 2006. 6. 9. 회신 06-0055 해석례).
○ 따라서 4층 건축물의 일부에 불법 증축(1층) 및 무단 용도변경(2층)으로 위반건축물이 되어 있는데 위법사항이 없는 3층에서 임차인이 자유업으로 운영하던 PC방업을 등록하려는 경우, 건축법령상 허가권자는 구 건축법 제69조제2항을 적용하여 PC방업의 등록거부를 요청할 수 있고, 그 요청을 받은 행정청은 PC방업의 등록을 거부할 수 있습니다.