○ 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제2조 및 제4조에 의하면 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선하기 위하여 시·도지사의 요청 등에 따라 지식경제부장관이 경제자유구역을 지정하도록 하고 있고, 같은 법 제27조제1항에서는 「건축법」에 의한 건축허가 등 경제자유구역 안에서의 시장·군수·구청장이 수행하는 사무 중 시·도지사가 직접 수행하여야 하는 사무를 각호로 규정하고 있으며, 같은 법 제27조제2항에서는 시·도지사가 제1항의 사무를 처리하기 위하여 이를 전담하는 행정기구를 설치하고, 경제자유구역이 2개 이상의 시ㆍ도에 걸쳐 있는 경우에는 해당 시ㆍ도지사가 협의하여 공동의 행정기구를 설치하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제28조제1항에서는 같은 법 제27조제2항에 따른 행정기구는 조례 또는 규칙이 정하는 바에 따라 국가로부터 위임받은 사무, 그 관할구역에서 특별시ㆍ광역시 또는 도의 사무 및 같은 법 제27조제1항에 따른 사무를 처리한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제28조제3항에서는 행정기구의 장이 관계행정기관 등에게 공무원의 파견을 요청할 수 있도록 하고 있습니다.
○ 또한 「지방자치법」 제159조제1항에 의하면 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가
있을 때에는 규약을 정하여 그 지방의회의 의결을 거쳐, 시·도 또는 2개 이상의 시·도에 걸치는 시·군·자치구는 행정안전부장관의, 그 밖의 시·군·자치구는 시·도지사의 승인을 받아 지방자치단체조합을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제160조제3항에 의하면 관계 지방자치단체의 의회 의원과 그 지방자치단체의 장은 지방자치단체조합회의의 위원이나 지방자치단체조합장을 겸할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제163조제1항에 의하면 시·도가 구성원이거나 2개 이상의 시·도에 걸치는 시·군·자치구가 구성원인 지방자치단체조합은 행정안전부장관의, 그 밖의 시·군·자치구가 구성원인 지방자치단체조합은 1차로 시·도지사, 2차로 행정안전부장관의 지도·감독을 받도록 규정하고 있습니다.
○ 한편, 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호에서는 “공공기관”을 국가기관·지방자치단체 그 밖에 대통령령이 정하는 기관으로 정의하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조에서는 “그 밖에 대통령령이 정하는 기관”을 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체(제1호), 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단(제2호), 특별법에 의하여 설립된 법인(다만, 「지방문화원진흥법」에 의한 문화원 및 특별법에 의하여 설립된 조합·협회를 제외함)(제3호), 「초·중등
교육법」 및 「고등교육법」 그 밖에 다른 법률에 따라 설립된 각급 학교(제4호)로 정하고 있습니다.
○ 「공공기록물 관리에 관한 법률」은 공공기관의 투명하고 책임있는 행정의 구현과 공공기록물의 안전한 보존 및 효율적인 활용을 위하여 공공기록물의 관리에 필요한 사항을 정하기 위하여 제정된 법률로서(제1조), 같은 법 제3조제2호에서는 “기록물”을 “공공기관”이 업무와 관련하여 생산 또는 접수한 모든 형태의 기록정보 자료와 행정박물로 정의하고 있고, 같은 법 제16조부터 제19조까지의 규정, 제22조부터 제27조까지의 규정 등에서는 공공기관이 기록물을 생산하고 관리함에 있어 준수하여야 하는 사항 등을 규정하고 있는바, 같은 법 제3조제1호 및 같은 법 시행령 제3조의 “공공기관”에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 해당 조문의 규정 형식과 함께 해당 기관이 이 법의 입법취지에 맞게 국가적으로 관리되고 보존되어야 할 가치가 있는 공적인 기록정보 등을 생산 또는 접수하는 기관에 해당되는지를 종합적으로 판단하여야 할 것입니다.
○ 이와 같은 점을 고려할 때, 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조제1호의 “공공기관”으로서의 “지방자치단체”는 「지방자치법」 제2조제1항 및 제2항에 의한 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·자치구만을 의
미한다기보다 지방자치단체를 구성하는 기관 또는 지방자치단체와 직접적인 관련성을 가지고 지방자치와 관련된 기능을 수행하는 기관을 포괄하는 의미로 보아야 할 것입니다(법제처 2006. 3. 22 회신 06-0038 해석례).
○ 위의 관련 규정에 의하면, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항에 의한 행정기구이자 「지방자치법」 제159조에 의한 지방자치단체조합인 경제자유구역청은 경제자유구역의 운영을 위하여 국가위임사무, 관할구역의 시·도 사무 및 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제1항에 의한 시·군·구 사무를 행하고 있고, 그 밖에 조직의 구성원, 지도·감독 관계 등에 있어서도 관할구역에서의 지방자치단체로서의 기능을 하는 행정기구임을 알 수 있는바, 비록 이러한 경제자유구역청이 「지방자치법」 제2조제1항의 지방자치단체의 종류에 해당하는 특별시, 광역시, 도 등과 동일한 법적 조직형태를 가지고 있다고 볼 수는 없더라도 그 실질적인 업무내용 및 기능을 고려할 때, 이는 「공공기록물 관리에 관한 법률」에 따라 기록물을 생산하고 관리하여야 할 공공기관으로서 같은 법 제3조제1호의 “지방자치단체”에 해당하는 것으로 보아야 할 것입니다.
○ 한편, 「공공기록물의 관리에 관한 법률 시행령」 제3조제3호에서
는 특별법에 의하여 설립된 법인을 “공공기관”으로 정하면서 단서에서 특별법에 의하여 설립된 조합·협회를 공공기관의 범위에서 제외하고 있으나, 이는 다소 포괄적인 개념인 “특별법에 의하여 설립된 법인”을 공공기관으로 정하면서, 이 중 「공공기록물 관리에 관한 법률」에 따라 국가적으로 기록물을 관리하여야 할 만큼 공공성을 가진 기관에 포함시킬 필요가 없다고 판단되는 단체들을 제외하는 규정으로 보아야 할 것으로, 지방자치단체로서의 기능을 행하는 지방자치단체조합을 이러한 “특별법에 의하여 설립된 조합”에 해당하는 것으로 해석하는 것은 법의 취지에 맞지 않는다고 할 것입니다.
○ 따라서 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」 제27조제2항에 의한 행정기구이자 「지방자치법」 제159조에 의한 지방자치단체조합인 경제자유구역청은 「공공기록물 관리에 관한 법률」 제3조의 지방자치단체로서 공공기관에 포함된다고 할 것입니다.