가. 질의 가부터 질의 다까지의 공통사항(관련법령 등)
○ 「대통령기록물 관리에 관한 법률」(이하 “대통령기록물법”이라 함) 제1조에 의하면 이 법은 대통령기록물의 보호·보존 및 활용 등 대통령기록물의 효율적 관리 등에 필요한 사항을 정함으로써 국정운영의 투명성과 책임성을 높이는 것을 목적으로 하고 있고, 대통령기록물법 제11조제1항에 의하면 대통령기록물생산기관의 장(대통령기록물법 제2조제1호나목 및 다목에 의한 대통령의 보좌기관·자문기관 및 경호업무 수행기관 등을 말함)은 대통령령으로 정하는 기간 이내에 대통령기록물을 소관 기록관으로 이관하여야 하며, 기록관은 대통령의 임기가 종료되기 전까지 이관대상 대통령기록물을 중앙기록물관리기관(「공공기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제6조제1항에 의하면 국가기록원을 말함)으로 이관하도록 규정하고 있고, 대통령기록물법 제11조제3항에 의하면 중앙기록물관리기관의 장은 대통령기록물을 이관 받은 때에는 대통령기록관에서 이를 관리하게 하도록 규정하고 있습니다.
○ 대통령기록물법 제17조제1항에 의하면 대통령은 법령에 따른 군사·외교·통일에 관한 비밀기록물로서 공개될 경우 국가안전보장에 중대한 위험을 초래할 수 있는 기록물(제1호), 대내외 경제정책이나 무역거래 및 재정에 관한 기록물로서 공
개될 경우 국민경제의 안정을 저해할 수 있는 기록물(제2호), 정무직공무원 등의 인사에 관한 기록물(제3호), 개인의 사생활에 관한 기록물로서 공개될 경우 개인 및 관계인의 생명·신체·재산 및 명예에 침해가 발생될 우려가 있는 기록물(제4호), 대통령과 대통령의 보좌기관 및 자문기관 사이, 대통령의 보좌기관과 자문기관 사이, 대통령의 보좌기관 사이 또는 대통령의 자문기관 사이에 생산된 의사소통기록물로서 공개가 부적절한 기록물(제5호), 대통령의 정치적 견해나 입장을 표현한 기록물로서 공개될 경우 정치적 혼란을 불러일으킬 우려가 있는 기록물(제6호)의 어느 하나에 해당하는 대통령기록물(이하 “대통령지정기록물”이라 함)에 대하여 열람·사본제작 등을 허용하지 아니하거나 자료제출의 요구에 응하지 아니할 수 있는 기간(이하 “보호기간”이라 함)을 따로 정할 수 있도록 규정하고 있고, 대통령기록물법 제17조제2항 및 제3항에서는 보호기간의 지정은 각 기록물별로 하되, 중앙기록물관리기관으로 이관하기 전에 하도록 규정하고 있으며, 보호기간은 15년의 범위 이내에서 정하며, 개인의 사생활과 관련된 기록물의 보호기간은 30년의 범위 이내로 할 수 있도록 규정하여 국가적 비밀이나 정치적으로 민감한 내용의 대통령기록물에 대하여는 대통령지정기록물로 지정하여 보호하는 제
도를 마련하고 있습니다.
○ 또한 대통령기록물법 제17조제4항에 의하면 보호기간 중에는 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결이 이루어진 경우(제1호), 관할 고등법원장이 해당 대통령지정기록물이 중요한 증거에 해당한다고 판단하여 발부한 영장이 제시된 경우(제2호, 이 경우에도 국가안전보장에 중대한 위험을 초래하거나 외교관계 및 국민경제의 안정을 심대하게 저해할 우려가 있다고 판단하는 경우에는 영장을 발부하여서는 안된다는 제한 규정을 두고 있음), 대통령기록관 직원이 기록관리 업무수행 상 필요에 따라 대통령기록관의 장의 사전 승인을 받은 경우(제3호)에 한하여 최소한의 범위 내에서 열람, 사본제작 및 자료제출을 허용하며, 다른 법률에 따른 자료제출의 요구 대상에 포함되지 아니한다고 규정하고 있는바, 이처럼 대통령지정기록물에 대한 열람 등의 요건을 엄격히 정하고 그 정보 제공의 범위 또한 최소한으로 하도록 규정하고 있는 것은 대통령지정기록물이 갖는 비밀성, 정치적 민감성 등을 고려하여 공개로 인한 국가안보 및 국민경제 안정에 초래될 위험을 방지하고 이러한 보호 제도를 마련함으로써 대통령기록물이 지속적으로 원활하게 생산되고 이관되도록 하고자 하려는 것입니다.
○ 대통령기록물법 제17조제6항에서 같은 조 제4항에 의한 열람, 사본제작
및 자료제출의 방법과 절차 등에 관하여 대통령령으로 정하도록 함에 따라 같은 법 시행령 제10조제1항에서는 국회의장은 대통령기록관의 장에게 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성의결이 이루어졌다는 증거자료를 제시하고 열람, 사본제작 및 자료제출(이하 “열람등”이라 함)을 하려는 대통령지정기록물과 열람등의 방법(열람, 사본제작 및 자료제출 중 선택함)을 밝히도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제10조제2항에서는 관할 고등법원장의 경우도 해당 대통령지정기록물과 열람등의 방법(열람, 사본제작 및 자료제출 중 선택함)을 밝히도록 규정하고 있습니다.
○ 한편, 대통령기록물법 제18조에 의하면 대통령기록관의 장은 제17조제4항에도 불구하고 전직 대통령이 재임 시 생산한 대통령기록물에 대하여 열람하려는 경우에는 열람에 필요한 편의를 제공하는 등 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제10조제6항에 의하면 대통령기록관의 장은 전직 대통령이 재임 시에 생산한 대통령기록물을 열람하려는 경우에는 열람을 위한 전용장소 및 시설이나 그 밖의 편의제공 등의 방법으로 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
○ 대통령기록물법 제17조에서 대통령지정기록물에 대하여 엄격한 보호제도를 규정하면서도 이에 대
한 예외로서 같은 법 제18조에서 전직 대통령이 재임 시 생산한 대통령기록물에 대하여 열람하려는 경우 대통령기록관의 장은 열람에 필요한 편의를 제공하는 등 이에 적극 협조하도록 규정한 것은 전직 대통령이 재임 시 생산한 대통령기록물에 대하여는 비록 그 보호기간 내라 할지라도 해당 기록물을 생산하고 그 보호기간을 정한 주체로서의 전직 대통령에 대해서는 해당 정보에 자유롭게 접근할 수 있도록 하고, 이를 통하여 대통령기록물의 온전한 이관이 이루어질 수 있도록 하려는 것입니다.
○ 전직 대통령의 재임 시 생산한 대통령기록물은 전직 대통령의 직무수행에 관하여 전직 대통령 자신 또는 보좌기관 등이 생산한 정보로서, 해당 정보의 생산자로서의 전직 대통령에게는 해당 정보에 접근할 수 있는 권리를 보호할 필요가 있다고 할 것인바, 대통령기록물법 제18조를 단지 정책적 배려를 위한 훈시적 규정으로 보거나, 대통령기록물의 보호 및 보존, 활용이라는 공익만을 위한 규정이라고 할 수는 없으며, 해당 규정은 전직 대통령 개인에게 재임 당시 생산한 대통령기록물에 대하여는 원하는 경우 이를 열람을 할 수 있는 법적인 이익을 보호하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것입니다.
○ 따라서 대통령기록물법 제18조에 따르면 전직 대통령은 재임 시 생산한 대통령기록물
을 열람할 수 있는 법적인 권리가 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
○ 대통령기록물법 제17조제4항에서는 대통령지정기록물에 대하여 국회, 고등법원장, 대통령기록관의 직원의 경우에 한하여 일정한 요건 하에서 제한적으로 열람, 사본제작 및 자료제출을 허용하고 있는바, 이 경우 그 정보의 제공 방법에 있어 “열람”과 “사본제작” 및 “자료제출”의 개념을 구분하여 사용하고 있고, 같은 법 시행령 제10조에서는 국회의장 및 관할 고등법원장이 같은 법 제17조에 따라 정보의 제공을 요구하는 경우 그 방법으로서의 “열람, 사본제작 및 자료제출” 중에서 선택하여 요구하도록 규정하고 있으며, “열람”과 “사본제작 및 자료제출”의 경우를 구분하여 각각 그 구체적인 방법을 “대통령기록관의 장이 정하는 별도의 장소에서 열람하게 할 것”과 “승인받은 직원이 사본을 제작하고 송달은 대통령기록관의 장이 지정하는 직원이 직접 전달하는 방법을 원칙으로 할 것”으로 규정하고 있는바, 대통령기록물법 제17조 및 같은 법 시행령 제10조에서는 정보 제공의 방법으로서의 “열람”과 “사본제작”을 별개의 방법으로 구분하여 다른 개념으로 사용하고 있음을 알 수 있습니다.
○ 같은 법령에서는 특별한 사정이 없는 한 같은 용어는 같은 의미로 해석된다고 할
것이며, 대통령지정기록물 제도는 대통령기록물의 철저한 보호와 보존을 위한 것으로, 그 예외적인 정보 제공에 관한 규정 또한 제한적으로 해석되어야 할 것인바, 대통령기록물법 제18조에서 그 “열람”의 범위에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않고 있으므로 대통령기록물법 제18조에서의 “열람”의 개념 또한 대통령기록물법 제17조에서의 “열람” 즉, 사본제작 및 자료제출과 구분되는 개념으로서의 의미를 갖는다고 보아야 할 것입니다.
○ 또한 일반적으로 “열람(閱覽)”이라 함은 “책이나 문서 따위를 죽 훑어보거나 조사하면서 봄”을 의미하는 것으로, 정보제공의 하나의 방법으로서의 “열람”은 해당 정보를 일회적으로 보도록 하는 것으로서 사본 제공 등의 방법과 구분된다고 할 것이고, 공공기관의 정보공개에 관한 일반법이라고 할 수 있는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조에서도 “공개”의 개념을 “공공기관이 이 법의 규정에 의하면 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 「전자정부법」 제2조제7호에 의한 정보통신망을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다”고 정의하고 있으며, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제14조제1항 각 호에서도 “열람”을 사본, 출력물, 복제물, 인화물의 교부 등과 함께 정보 공개 방법의 한 유형으
로 규정하고 있어 “열람”이 사본, 복제물의 교부 등과 구분되는 개념으로 사용되고 있음을 알 수 있으며, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」 제14조제2항에서는 정보를 공개함에 있어 “열람”이 아닌 사본, 출력물, 복제물, 인화물 또는 복제된 파일을 송부하는 방법은 본인 또는 정당한 대리인임을 확인할 필요가 없는 때에 한하여 이용할 수 있도록 하여 그 정보 제공의 성격이 열람과 다름을 전제로 하고 있음을 알 수 있습니다.
○ 따라서 위와 같이 대통령기록물 관리에 관한 법령 및 관련 법령 등의 규정을 고려하여 볼 때 대통령기록물법 제18조의 “열람”의 범위에는 “사본제작”은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
○ 대통령지정기록물 제도는 국가적 비밀 등을 내용으로 하는 대통령기록물을 보호·보존하기 위한 것으로, 대통령기록물법 제17조에서는 국회 등에 대하여 일정한 요건 하에서 제한적으로 열람, 사본제작 및 자료제출을 허용하고 있고, 같은 법 제19조에 따르면 대통령기록물에 접근·열람하였던 자는 보호기간 중인 대통령지정기록물에 포함되어 있는 내용을 누설하여서는 안 되며, 전직 대통령 또는 지정 대리인이 같은 법 제18조에 따라 대통령지정기록물을 열람한 경우에도 그 내용 중 비밀이 아닌 사실에 대하여만
그 누설금지의 예외를 인정하고 있는 등 대통령지정기록물의 철저한 보호 규정을 두고 있는 점을 고려할 때, 대통령지정기록물에 대한 예외적인 정보 제공에 있어서도 그 제공의 요건 및 방법에 관하여 제한적으로 해석하여야 할 것인바, 같은 법 제18조 및 같은 법 시행령 제10조제6항에 따른 열람의 편의제공 방법은 “열람”의 방법에 적합한 것이어야 할 것이며, 또한 그 열람이 허용되는 대상은 해당 대통령기록물의 생산 시 재임하였던 전직 대통령과 그가 지정한 대리인에 한정되므로, 편의 제공은 “전직 대통령 또는 그가 지정한 대리인”에게만 열람을 허용하는 방법이어야 할 것입니다.
○ 일반적으로 “열람”은 정보 제공의 방법 중 가장 제한적인 방법으로, 일회적으로 한정된 장소에서 해당 정보를 볼 수 있도록 하는 것으로서, 「대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제10조제3항제1호에서도 국회, 고등법원장 등이 요청하는 경우에는 열람의 방법을 “대통령기록관의 장이 정하는 별도의 장소에서 열람하게 할 것”으로 정하고 있는데, 전직 대통령의 사저에 전용선 등을 설치하여 대통령기록관의 전산시스템에 접근할 수 있도록 하는 등의 온라인 열람의 경우에는 원하는 때에는 언제든지 해당 시스템에 접속하여 원하는 정보에 접근할 수 있어 사본제작 등의 정보제공 방법과 실
질적으로 다를 바가 없다고 할 것입니다.
○ 또한 「대통령기록물 관리에 관한 법률 시행령」 제10조제6항에서 규정하고 있는 전직 대통령의 열람을 위한 전용장소 및 시설 등 편의제공은 편의의 제공 주체인 대통령기록관의 장이 그 편의제공의 방법 및 내용, 대상자 등을 통제할 수 있는 대통령기록관 또는 대통령기록관의 장의 관리범위 내의 장소 및 시설 등을 의미한다고 보아야 할 것으로, 엄격한 제한에 대한 예외로서 전직 대통령에게 허용되는 열람을 대통령기록관의 장 자신의 관리 범위 밖에 있는 장소에서 이루어지게 하는 것은 곤란하다고 할 것이며, 온라인을 통해 제공되는 전자적 형태의 정보의 특성상 기술적으로 항상 해킹 등으로 인한 정보 유출의 위험에 노출되어 있는 바, 대통령지정기록물이 갖는 정보의 비밀성과 그 보호의 필요성을 고려할 때, 전직 대통령 사저에서의 온라인 열람은 대통령기록물법 제18조에서 예정하고 있는 정보제공 방법으로서의 “열람”의 범위를 넘어서는 것입니다.
○ 따라서 대통령기록물법 제10조제6항에서 규정한 “시설이나 그 밖의 편의제공 등의 방법”에 전직 대통령 사저에 온라인(전용선 등 포함) 열람서비스를 제공하는 것은 포함된다고 보기 어렵습니다.