가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항
「승강기시설 안전관리법」(이하 “승강기법”이라 함) 제2조제4호나목에서는 “승강기 관리주체”란 다른 법령에 따라 승강기 관리자로 규정되어 승강기를 안전하게 유지관리할 책임과 권한을 가진 자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제16조의4제1항에서는 승강기 관리주체는 그가 관리하는 승강기로 인하여 총리령으로 정하는 중대한 사고가 발생하거나 승강기 내에 이용자가 갇히는 등의 중대한 고장이 발생한 경우에는 총리령으로 정하는 바에 따라 관리원의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제28조제1항제3호에서는 법 제16조의4제1항을 위반하여 통보를 하지 아니하거나 거짓으로 통보한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「승강기시설 안전관리법 시행령」(이하 “승강기법 시행령”이라 함) 제21조 및 별표 제1호가목에서는 위반행위의 횟수에 따른 과태료의 부과기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 과태료를 부과받은 경우에 적용한다고 규정하고 있으며, 같은 표 제2호아목에서는 법 제16조의4제1항을 위반하여 승강기의 관리주체가 승강기의 중대한 사고 또는 고장을 통보하지 않거나 거짓으로 통보한 경우에는 과태료 금액을 위반행위의 횟수별로 1차 100만원, 2차 200만원, 3차 400만원으로 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
한편, 「주택법」 제2조제14호가목에서는 “관리주체”란 공동주택을 관리하는 자로서 제43조제4항에 따른 자치관리기구의 대표자인 공동주택의 관리사무소장을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조제4항에서는 입주자대표회의가 공동주택을 자치관리하려는 경우에는 같은 조 제1항에 따른 요구가 있었던 날부터 6개월 이내에 공동주택의 관리사무소장을 자치관리기구의 대표자로 선임하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조제1항제1호에서는 관리주체는 공동주택의 공용부분의 유지ㆍ보수 및 안전관리의 업무를 행한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제64조제1항제6호에서는 관리주체는 승강기시설에 관한 안전관리계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「주택법 시행령」 제51조제1항제3호에서는 입주자대표회의는 그 구성원 과반수의 찬성으로 단지안의 전기ㆍ도로ㆍ상하수도ㆍ주차장ㆍ가스설비ㆍ냉난방설비 및 승강기 등의 유지 및 운영기준에 관한 사항을 의결한다고 규정하고 있고, 같은 시행령 제53조제2항에서는 자치관리기구는 입주자대표회의의 감독을 받는다고 규정하고 있는바,
이 사안은 「주택법」 제43조제4항에 따라 입주자대표회의가 관리사무소장을 자치관리기구의 대표자로 선임하여 공동주택을 자치관리하는 경우, 승강기법 제2조제4호나목에 따른 “승강기 관리주체”는 공동주택의 “관리사무소장”을 의미하는지 아니면 “입주자대표회의”를 의미하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 승강기법 제2조제4호나목에서는 “승강기 관리주체”를 “다른 법령에 따라 승강기 관리자로 규정되어 승강기를 안전하게 유지관리할 책임과 권한을 가진 자”로 정의하고 있는바, 승강기 관리주체에 해당하기 위해서는 다른 법령에 따라 승강기 관리자로 규정될 것과 승강기를 안전하게 유지관리할 책임과 권한을 가진 자에 해당할 것이 요구됩니다.
그런데, 「주택법 시행령」 제55조제1항제1호에서는 공동주택의 관리주체의 업무로 “공동주택의 공용부분의 유지ㆍ보수 및 안전관리”를 규정하고 있고, 공동주택에 설치된 승강기는 공용부분에 해당하는 것이므로(「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」 제2조제4호) 공동주택에 설치된 승강기의 관리주체는 「주택법」에 따라 공동주택의 공용부분을 유지관리하는 관리주체와 일치한다고 할 것입니다. 또한, 「주택법」 제2조제14호가목에서는 공동주택의 관리주체는 입주자대표회의가 공동주택을 자치관리하는 경우에는 관리사무소장을 말한다고 규정하고 있으므로 관리사무소장은 “다른 법령에 따라 승강기 관리자로 규정”된 자에 해당한다고 할 것입니다.
다음으로, 관리사무소장이 승강기를 안전하게 유지관리할 책임과 권한을 가진 자에 해당하는지에 대하여 살펴보면, 「주택법」의 위임에 따른 「주택법 시행령」에서는 공동주택의 관리주체가 공동주택의 공용부분의 유지ㆍ보수 및 안전관리의 업무를 집행하고(제55조제1항제1호) 승강기 시설에 관한 안전관리계획을 수립해야 한다고 규정하고 있는바(제64조제1항제6호), 이러한 주택법령에 따른 승강기의 유지ㆍ보수 및 안전관리의 업무는 승강기법에서 규정하고 있는 승강기 유지관리의무(제4조), 승강기 검사의무(제13조), 승강기 정밀안전검사의무(제13조의2), 승강기 안전관리자 선임ㆍ감독의무(제16조의2), 장애인용 휠체어리프트 운행의무(제16조의3), 사고 통보의무(제16조의4), 승강기 자체점검의무(제17조) 등을 포함한다고 할 것이므로, 공동주택의 관리주체인 관리사무소장은 주택법령에 따라 승강기를 안전하게 유지관리할 책임과 권한을 가진 자에 해당한다고 할 것입니다.
한편, 관리사무소장은 「주택법 시행령」 제53조에 따라 입주자대표회의가 선임하고 입주자대표회의의 감독을 받게 되므로 승강기법에 따른 “승강기 관리주체”는 관리사무소장이 아니라 입주자대표회의를 의미한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 「주택법」 제2조제14호에서는 공동주택의 관리주체란 법 제43조제4항에 따른 자치관리기구의 대표자인 공동주택의 관리사무소장(가목), 법 제43조제6항에 따라 관리업무를 인계하기 전의 사업주체(나목), 법 제53조제1항에 따른 주택관리업자(다목), 임대사업자(라목)를 말한다고 규정하고 있는바, 입주자대표회의는 같은 호에 따른 공동주택의 관리주체에 해당하지 않는 것이 문언상 명백하고, 입주자대표회의는 같은 법 시행령 제51조제1항제3호에 따라 승강기의 유지 및 운영기준을 의결할 뿐이며 그 기준에 따라 실질적으로 승강기를 유지하고 운영하는 업무는 같은 법 시행령 제55조제1항제1호에 따라 관리사무소장이 집행한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「주택법」 제43조제4항에 따라 입주자대표회의가 관리사무소장을 자치관리기구의 대표자로 선임하여 공동주택을 자치관리하는 경우, 승강기법 제2조제4호나목에 따른 “승강기 관리주체”는 공동주택의 “관리사무소장”을 의미한다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 승강기법 시행령 제21조 및 별표 제2호아목에 따른 과태료부과처분의 차수를 산정할 때 하나의 위반사항에 대하여 적발된 행위가 다수인 경우, 기존의 과태료부과처분 횟수를 기준으로 차수를 산정해야 하는지 아니면 위반행위 건수를 기준으로 차수를 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조). 승강기법 시행령 제21조 및 별표 제1호가목에 따르면 “위반행위의 횟수에 따른 과태료의 부과기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 과태료를 부과받은 경우에 적용”한다고 규정하여 과태료의 부과기준에 대한 차수를 산정할 때는 적발된 위반행위 건수가 아니라 기존의 과태료부과처분 횟수로 산정하도록 명확하게 규정하고 있으므로, 같은 법 시행령 제21조 및 별표 제2호아목에 따른 과태료부과처분의 차수를 산정할 때에는 하나의 위반사항에 대하여 적발된 위반행위가 다수인 경우라고 하더라도 기존의 과태료부과처분 횟수를 기준으로 차수를 산정해야 할 것입니다(법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0571 해석례 참조).
또한, 위반사항의 차수에 따라 가중된 행정처분을 부과하는 제도의 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 위법한 행위를 하였다는 점에서 비난 가능성이 더 크기 때문이라고 할 것이므로(법제처 2014. 1. 21. 회신 13-0654 해석례 참조), 이러한 입법취지에 비추어 보더라도 동일한 위반행위에 대하여 차수에 따라 가중된 과태료부과처분을 내리는 경우 과태료부과처분의 기준이 되는 차수를 산정할 때에는 위반행위의 건수가 아닌 기존의 과태료부과처분 횟수를 기준으로 하는 것이 타당하다고 할 것입니다(법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0571 해석례 참조).
따라서, 승강기법 시행령 제21조 및 별표 제2호아목에 따른 과태료부과처분의 차수를 산정할 때 하나의 위반사항에 대하여 적발된 위반행위가 다수인 경우라고 하더라도 기존의 과태료부과처분 횟수를 기준으로 차수를 산정해야 한다고 할 것입니다.