「공공주택 특별법」 제35조제1항 전단에서는 공공주택사업자는 공공주택에 대한 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항제17호의2에서는 공공주택사업자가 같은 조 제1항에 따라 사업계획의 승인을 받은 때에는 「주택법」 제16조에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 「공공주택 특별법」 제5조제2항에서는 공공주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 같은 법에서 정하지 아니한 사항은 「주택법」을 적용한다고 규정하고 있고, 한편, 「주택법」 제29조제1항 본문에서는 사업주체는 같은 법 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 시행하는 주택건설사업을 완료한 경우에는 주택에 대하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장(국가 또는 한국토지주택공사가 사업주체인 경우와 대통령령으로 정하는 경우에는 국토교통부장관을 말함)의 사용검사를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제34조제1항에서는 법 제29조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 같은 법 시행령 제15조제4항 각 호에 해당하여 국토교통부장관으로부터 사업계획의 승인을 얻은 경우를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제15조제4항제3호에서는 “지방공사(라목) 등 같은 호 각 목에 해당하는 자가 단독 또는 공동으로 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자한 부동산투자회사(해당 부동산투자회사의 자산관리회사가 한국토지주택공사인 경우만 해당한다)가 주택건설사업을 시행하는 경우”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제117조제3호에서는 국토교통부장관은 「주택법」 제29조의 규정에 의한 사용검사의 권한을 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 “지방공사”가 「공공주택 특별법」 제35조제1항 및 같은 법 시행령 제61조제4항에 따라 시·도지사로부터 주택건설사업계획의 승인을 받아 “단독으로” 주택건설사업을 시행한 경우 「주택법」 제29조제1항 본문에 따른 사용검사를 하는 자가 “시장·군수·구청장”인지, 아니면 “시·도지사”인지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「공공주택 특별법」 제35조제1항 및 같은 조 제4항제17호의2에서는 공공주택사업자가 주택건설사업계획 승인을 받은 때에는 「주택법」 제16조에 따른 사업계획의 승인을 받은 것으로 의제된다고 규정하고 있을 뿐, 「공공주택 특별법」에서는 공공주택건설사업의 사용검사에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않고, 다만, 「공공주택 특별법」 제5조제2항에서 공공주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 같은 법에서 정하지 아니한 사항은 「주택법」, 「건축법」, 및 「주택임대차보호법」을 적용한다고 규정하고 있는바, 공공주택건설사업 완료에 따른 사용검사에 대해서는 「주택법」이 적용된다고 할 것입니다.
그리고, 「주택법」 제29조제1항 본문에서는 같은 법 제16조에 따른 사업계획승인을 받아 시행하는 주택건설사업을 완료한 경우에는 사용검사를 받아야 한다고 규정하면서, 사용검사권자를 원칙적으로 “시장·군수·구청장”으로 하되, “국가 또는 한국토지주택공사가 사업주체인 경우”와 “대통령령으로 정하는 경우”에는 “국토교통부장관”으로 각각 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제34조제1항에서는 같은 법 제29조제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 같은 법 시행령 제15조제4항 각 호에 해당하여 국토교통부장관으로부터 사업계획의 승인을 얻은 경우를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조제4항제3호 각 목 외의 부분에서는 같은 호 각 목에 해당하는 자가 단독 또는 공동으로 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자한 부동산투자회사(해당 부동산투자회사의 자산관리회사가 한국토지주택공사인 경우만 해당함)가 주택건설사업을 시행하는 경우라고 규정하면서, 같은 호 각 목에서는 국가(가목), 지방자치단체(나목), 한국토지주택공사(다목), 지방공사(라목)를 각각 규정하고 있습니다.
그런데, 입법기술상 “또는”은 둘 이상의 항목을 대등한 관계로 연결할 때 사용하는 단어이므로(법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례 참조), 문언상 「주택법 시행령」 제15조제4항제3호 각 목 외의 부분에서 규정하고 있는 “다음 각 목에 해당하는 자가 단독 또는 공동으로 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자한 부동산투자회사가 주택건설사업을 시행하는 경우”를 풀어서 해석하면, “다음 각 목에 해당하는 자가 단독으로 총 지분의 100분의 50을 초과하여 출자한 부동산투자회사가 주택건설사업을 시행하는 경우”나 “다음 각 목에 해당하는 자가 공동으로 총지분의 100분의 50을 초과하여 출자한 부동산투자회사가 주택건설사업을 시행하는 경우”를 의미한다고 할 것이고, 부동산투자회사가 아니라 지방공사 등 같은 호 각 목에 해당하는 자가 주택건설사업을 시행하는 경우를 의미하지는 않는다고 할 것입니다.
또한, 「주택법 시행령」 제15조제4항제3호라목이 지방공사가 단독으로 시행하는 경우를 의미하는 것이라면, 같은 호의 다른 목에서 규정하고 있는 국가(가목)나 한국토지주택공사(다목)가 단독으로 시행하는 경우에도 동일한 의미로 해석되어야 할 것인데, 「주택법」 제29조에서는 국가나 한국토지주택공사가 단독으로 시행하는 경우에는 국토교통부장관이 사용검사권자임을 법률에서 이미 직접 규정하고 있으므로 하위법령인 시행령에서 같은 내용을 반복하여 다시 규정할 이유가 없다고 할 것인바, 이러한 주택법령의 규정 체계에 비추어 볼 때, 지방공사가 단독으로 주택건설사업을 시행하는 경우는 「주택법 시행령」 제15조제4항제3호에서 규정하고 있는 “국토교통부장관”이 사용검사권자인 경우에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
그리고, 「주택법 시행령」 제15조제4항제3호는 국가 등이 단독 또는 공동으로 총 지분의 100분의 50을 초과하여 출자한 부동산투자회사(이하 “공공임대리츠”라 함)가 시행하는 주택건설사업의 경우에는 주택도시기금 등이 투입되어 임대주택을 공급하는 것으로서, 한국토지주택공사가 자산관리회사로 참여하므로 공공성이 강하다는 점을 고려하여, 「주택법」에 따른 주택건설사업계획의 승인권자 및 사용검사권자를 국토교통부장관으로 정하고, 사용검사권한만 시·도지사에게 위임하는 취지라고 할 것인바(2014. 9. 18. 대통령령 제25617호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「주택법 시행령」의 조문별 개정이유서 및 개정이유 참조), 이러한 해당 규정의 입법취지에 비추어 보더라도, 지방공사가 출자한 부동산투자회사가 아닌 지방공사가 단독으로 주택건설사업을 시행하는 경우에는 해당 규정의 적용 대상이 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, “지방공사”가 「공공주택 특별법」 제35조제1항 및 같은 법 시행령 제61조제4항에 따라 시·도지사로부터 주택건설사업계획의 승인을 받아 “단독으로” 주택건설사업을 시행한 경우 「주택법」 제29조제1항 본문에 따른 사용검사권자는 “시장·군수·구청장”이라고 할 것입니다.