구 건설폐기물법 부칙 제2조제1항에서는 구 건설폐기물법 시행 당시(2005. 1. 1.) 구 「폐기물관리법」 제26조제3항에 따라 폐기물 중간처리업 허가를 받은 자는 구 건설폐기물법 제21조제4항에 따른 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 건설폐기물처리업자는 구 건설폐기물법 시행 후 1년 6월 이내에 같은 법 제21조제1항에 따른 허가기준에 적합한 시설 및 장비를 갖추어 같은 법 제22조에 따른 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, 「폐기물관리법」 제31조제1항에서는 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자는 환경부령으로 정하는 관리기준에 따라 그 시설을 유지ㆍ관리하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제42조제1항 및 별표 11에서는 폐기물 처분시설 또는 재활용시설의 관리기준을 정하고 있으며, 「폐기물관리법」 제60조에서는 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제83조제1항 및 별표 21 제2호나목17)에서는 「폐기물관리법」 제31조제1항에 따른 관리기준에 맞지 아니하게 폐기물처리시설을 운영한 경우 영업정지 처분을 하도록 규정하고 있습니다.
이 사안은 구 「폐기물관리법」 제26조제3항에 따라 폐기물 중간처리업 허가를 받은 자가 구 건설폐기물법 부칙 제2조에 따라 폐기물 중간처리업을 구 건설폐기물법 제2조제4호에 따른 건설폐기물 중간처리업으로 변경하는 허가를 받은 후 「폐기물관리법」 제31조제1항 및 같은 법 시행규칙 별표 11 제1호사목에 따른 관리기준에 맞지 않게 시간당 처리능력 100킬로그램 이상 200킬로그램 미만의 소각시설을 운영한 경우, 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 21 제2호나목17)을 적용하여 건설폐기물 중간처리업에 대한 영업정지 처분을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 구 건설폐기물법 제2조제4호에서는 건설폐기물 중간처리업이란 건설폐기물을 분리·선별·파쇄하는 영업을 말한다고 규정하고 있고, 구 폐기물관리법 제26조제4항제2호에서는 폐기물 중간처리업이란 폐기물중간처리시설을 갖추고 폐기물을 소각·중화·파쇄·고형화 등 방법으로 중간처리(생활폐기물을 재활용하는 경우를 제외함)하는 영업을 말한다고 규정하고 있는바, 구 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업과 구 폐기물관리법에 따른 폐기물 중간처리업은 근거법률 및 중간처리의 대상·시설·방법 등이 서로 다른 별개의 영업이라고 할 것입니다.
그런데, 구 건설폐기물법 부칙 제2조제1항에서는 구 건설폐기물법의 시행 당시 구 「폐기물관리법」 제26조제3항에 따라 폐기물 중간처리업 허가를 받은 자는 구 건설폐기물법 제21조제4항에 따른 건설폐기물 중간처리업 허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 같은 조 제1항에 따른 건설폐기물처리업자는 구 건설폐기물법 시행 후 1년 6월 이내 허가기준에 적합하도록 같은 법 제22조에 따른 변경허가를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정은 구 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업 허가와 구 「폐기물관리법」에 따른 폐기물 중간처리업 허가가 적용 법령 등이 다른 별개의 허가이기는 하나, 구 건설폐기물법 시행 당시 구 「폐기물관리법」에 따른 폐기물 중간처리업의 허가를 받은 자로서 실질적으로 구 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업의 영업을 하고 있는 자가 있음을 고려하여 이들에 대해서는 일정한 조건 하에서 구 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업의 허가를 받은 것으로 보도록 함으로써 법령의 개정에 따른 영업의 공백 없이 해당 영업자가 폐기물 중간처리업을 건설폐기물 중간처리업으로 원활하게 전환할 수 있도록 경과규정을 둔 것이라고 할 것입니다.
즉, 구 건설폐기물법 부칙 제2조에 따라 구 「폐기물관리법」에 따른 폐기물 중간처리업의 허가를 받은 자는 구 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업의 허가를 받은 자로 전환되므로, 이 경우 구 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업의 허가를 받은 자로서 구 건설폐기물법에 따라 영업을 하면 되고, 더 이상 구 「폐기물관리법」에 따른 폐기물 중간처리업의 허가에 따른 규율을 받지 않게 된다고 할 것입니다.
그렇다면, 구 건설폐기물법 부칙 제2조에 따라 건설폐기물 중간처리업의 허가를 받은 자로 전환된 자가 소각시설을 운영하는 경우 그에 대한 행정처분은 구 건설폐기물법령에 따라 이루어져야 할 것인데, 구 건설폐기물법 제2조제4호에서는 건설폐기물 중간처리업을 건설폐기물을 분리, 선별, 파쇄하는 영업으로 규정하고, 같은 법 시행규칙 별표 2 제2호가목(5)에서는 건설폐기물 중간처리업의 소각시설을 허가하는 기준은 시간당 처리능력 100킬로그램 이상 200킬로그램 미만의 소각시설로서 소각대상 폐기물을 스스로 소각하고자 하는 경우에 한한다고 규정하고 있을 뿐 「폐기물관리법」 제31조제1항 및 같은 법 시행규칙 별표 11 제1호사목과 같은 소각시설에 대한 관리기준을 별도로 정하고 있지 않고, 소각시설의 관리에 관한 폐기물관리법령의 규정을 명시적으로 준용하고 있지도 않습니다.
그렇다면, 건설폐기물 중간처리업의 허가를 받은 자에게 소각시설의 관리기준 위반을 이유로 행정처분을 할 수 있는 법령상 근거가 없다고 할 것이고, 특히 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인바(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 건설폐기물법에 따른 건설폐기물 중간처리업에 대한 영업정지 처분을 아무런 명시적 법령의 근거 없이 폐기물관리법령에 따라 하는 것은 침익적 행정행위에 대한 행정법규의 확장·유추해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 구 「폐기물관리법」 제26조제3항에 따라 폐기물 중간처리업 허가를 받은 자가 구 건설폐기물법 부칙 제2조에 따라 폐기물 중간처리업을 구 건설폐기물법 제2조제4호에 따른 건설폐기물 중간처리업으로 변경하는 허가를 받은 후 「폐기물관리법」 제31조제1항 및 같은 법 시행규칙 별표 11 제1호사목에 따른 관리기준에 맞지 않게 시간당 처리능력 100킬로그램 이상 200킬로그램 미만의 소각시설을 운영하였더라도 「폐기물관리법 시행규칙」 별표 21 제2호나목17)을 적용하여 건설폐기물 중간처리업에 대한 영업정지 처분을 할 수 없다고 할 것입니다.