가. 질의 가에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제4호에서는 기반시설의 설치계획(다목) 및 정비사업에 관한 계획(라목) 등이 도시·군관리계획에 해당하는 것으로 규정하고 있고, 같은 조 제6호에서는 “학교”(라목)를 기반시설 중 하나로 규정하고 있으며, 같은 법 제43조제1항에서는 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제48조에서는 지방자치단체의 장은 결정으로 고시된 도시·군계획시설을 설치할 필요가 없어진 경우 일정한 절차를 거쳐 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제4조제1항에서는 정비계획에 포함될 사항으로 국토계획법 제2조제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 계획(제3호)과 필요한 경우에는 국토계획법 제52조제1항 각 호의 사항에 관한 계획(제7호의3) 등을 규정하고 있는데, 국토계획법 제52조제1항 각 호 중 제2호에서는 “대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모”를 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제45조제3항에서는 “도시정비법에 따른 정비사업으로 설치하는 기반시설”(제1호)과 「고등교육법」 제2조에 따른 학교를 제외한 “학교”(제2호)를 “대통령령으로 정하는 기반시설”로 규정하고 있습니다.
그리고, 도시정비법 제4조제7항에서는 정비구역의 지정 또는 변경지정에 대한 고시가 있는 경우 해당 정비구역 및 정비계획 중 국토계획법 제52조제1항 각 호에 해당하는 사항(학교의 배치와 규모 등)은 국토계획법 제49조 및 제51조제1항에 따른 지구단위계획 및 지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 본다고 규정하고 있고, 국토계획법 제2조제4호마목에서는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획을 도시·군관리계획의 하나로 규정하고 있습니다.
한편, 도시정비법 제4조에서는 시장·군수·구청장은 정비계획을 수립하여 주민에게 서면 통보한 후 주민설명회를 하고 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후 정비구역지정을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 하며(제1항), 시ㆍ도지사는 도시계획위원회의 심의를 거쳐서 정비구역을 지정하거나 변경지정하여야 한다고 규정하고 있고(제5항), 국토계획법에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 수립하여 일간신문 등에 공고한 후 주민의 의견을 청취하고 주민에게 열람하며 지방의회의 의견을 들은 후 계획의 결정을 신청하여야 하고(제28조제1항ㆍ제5항), 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 도지사는 도시계획위원회의 심의를 거쳐서 도시·군관리계획을 결정한다고 규정하고 있는바(제30조제3항),
이 사안은, 도시정비법 제4조에 따라 정비구역에 도시정비사업의 일환으로 학교를 설치하는 내용으로 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정을 하거나, 정비구역에 도시정비사업의 일환으로 설치하기로 한 학교를 설치하지 않는 내용으로 정비계획의 변경 및 정비구역의 변경지정을 하려는 경우, 국토계획법 제43조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이나 같은 법 제48조에 따른 도시ㆍ군관리계획결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획의 결정을 별도로 할 필요가 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제2조제4호라목에서는 정비사업에 관한 계획을 도시ㆍ군관리계획의 종류 중 하나로 규정하고 있으므로, 도시정비법에 따른 정비계획(정비구역)은 도시ㆍ군관리계획의 일종이라 할 것이고(대법원 2011. 7. 14. 선고 2009다97659 판결례 참조), 도시정비법 제2조제2호에 따르면 정비사업에 관한 계획인 정비계획(정비구역)은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역으로서 국토계획법에 따른 일반 도시ㆍ군관리계획으로는 이를 개선하기 곤란한 지역을 보다 체계적ㆍ효율적으로 정비하기 위한 계획이므로, 도시·군관리계획 중에서도 일반 도시ㆍ군관리계획에 우선하는 효력을 가진 “특별” 도시ㆍ군관리계획에 해당한다고 할 것입니다. 그렇다면 도시·군계획시설인 학교를 설치하거나 설치하려고 했던 학교를 설치하지 않기로 하는 내용이 포함된 도시정비법에 따른 정비계획(정비구역)의 수립 또는 변경이 있는 경우에는 해당 도시ㆍ군계획시설의 설치 또는 설치 해제에 관한 도시ㆍ군관리계획을 포함한 “특별”도시ㆍ군관리계획의 결정이 있는 것으로 볼 수 있으므로, 그 정비계획(정비구역)의 수립ㆍ변경 외에 별도의 도시ㆍ군관리계획의 결정을 할 필요는 없다고 할 것입니다.
더욱이, 도시정비법 제4조제7항에서는 국토계획법에 따른 “지구단위계획(지구단위계획구역)”과 도시정비법에 따른 “정비계획(정비구역)”이 서로 그 내용 및 목적이 상당 부분 동일하거나 유사하고 관련 절차가 대부분 같다는 점을 고려하여, 같은 내용의 계획을 같은 절차를 반복하여 두 번 수립 또는 변경할 필요가 없다는 점을 명확히 하기 위하여(2012. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되어 2003. 7. 1. 시행된 도시정비법 국회 검토보고서 참조) 정비구역의 지정 또는 변경지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획 중 국토계획법 제52조제1항 각 호의 1에 해당하는 사항은 국토계획법 제49조 및 제51조제1항에 따른 지구단위계획 및 지구단위계획구역으로 결정ㆍ고시된 것으로 보도록 하는 의제 규정을 두고 있는데, 국토계획법 제2조제4호마목에서 지구단위계획을 도시·군관리계획에 해당하는 것으로 규정하고 있으므로, 지구단위계획 및 지구단위계획구역으로 결정·고시된 것으로 본다는 것은 도시·군관리계획으로 결정·고시된 것으로 본다는 것과 같은 의미라고 할 것입니다.
따라서, 도시정비법 제4조에 따라 정비구역에 도시정비사업의 일환으로 학교를 설치하는 내용으로 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정을 하거나, 정비구역에 도시정비사업의 일환으로 설치하기로 한 학교를 설치하지 않는 내용으로 정비계획의 변경 및 정비구역의 변경지정을 하려는 경우, 국토계획법 제43조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이나 같은 법 제48조에 따른 도시ㆍ군관리계획결정의 해제를 위한 도시ㆍ군관리계획의 결정을 별도로 할 필요가 없다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
도시정비법 제16조제1항에서는 주택재개발사업 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 국토교통부령으로 정하는 서류[주택건설예정지의 지번·지목 및 등기명의자, 도시·군관리계획상의 용도지역, 대지 및 주변현황을 기재한 사업계획서(같은 법 시행규칙 제7조제1항제8호)] 등 같은 항 각 호의 사항을 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장의 인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같으며(본문), 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 조합원의 동의 없이 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 신고하고 변경할 수 있다(단서)고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제27조제3호에서는 “대통령령으로 정하는 경미한 사항”으로 “도시정비법 제4조에 따른 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항. 다만, 정비구역 면적이 10퍼센트 이상 변경되는 경우는 제외한다”로 규정하고 있는바,
이 사안은, 도시정비법 제4조에 따라 정비구역에 도시정비사업의 일환으로 설치하기로 한 학교를 설치하지 않기로 하는 내용으로 정비계획이 변경되어 조합설립인가 받은 사항을 변경해야 하는 경우, 이 조합설립인가의 변경은 도시정비법 제16조제1항 본문에 따라 조합원의 동의를 받아야 하는 중대한 변경에 해당하는지, 아니면 도시정비법 제16조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제27조제3호에 따라 조합원의 동의를 받지 않아도 되는 경미한 변경에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 정비구역에 학교를 설치하기로 한 정비계획이 학교를 설치하지 않는 것으로 변경되어 조합설립인가 내용을 변경해야 하는 경우는, 도시정비법 시행령 제27조제3호 본문에서 규정하고 있는 “정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항”에 해당함이 문언상 명백하고, 이 사안의 경우는 정비구역의 면적 변경과는 무관하여 같은 호 단서는 적용될 여지가 없으므로, 도시정비법 제16조제1항 단서에 따라 조합원의 동의 없이 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 신고하고 조합설립인가 내용을 변경할 수 있는 경우에 해당한다고 할 것입니다.
한편, 정비구역에 학교를 설치하기로 한 정비계획이 학교를 설치하지 않는 것으로 변경되는 경우에는, 해당 부지에 다른 공공ㆍ문화체육시설이나 교통시설 또는 공간시설 등 대체 기반시설을 설치하기 위한 국토계획법에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정이 수반될 수 있고, 이는 정비사업비의 변동을 가져와 조합원에게 경제적 부담을 줄 수 있는 중요한 사항이므로, 도시정비법 시행령 제27조제3호 본문의 문언에도 불구하고, 도시정비법 제16조제1항 본문에 따라 조합원의 동의를 받아야 한다는 의견이 있을 수 있으나, 정비사업비의 변경도 도시정비법 시행령 제27조제2호의4에서 조합원의 동의가 필요 없는 조합설립인가내용의 경미한 변경으로 규정하는 대신, 그 변경에 따른 조합원의 동의권과 재산권의 보장을 위하여 도시정비법 제24조제3항제12호 및 같은 법 시행령 제34조제1항제4호에서 정비사업비의 변경을 총회의 의결사항으로 규정하고 있으므로, 그와 같은 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 도시정비법 제4조에 따라 정비구역에 도시정비사업의 일환으로 설치하기로 한 학교를 설치하지 않기로 하는 내용으로 정비계획이 변경되어 조합설립인가 받은 사항을 변경해야 하는 경우, 이 조합설립인가의 변경은 도시정비법 제16조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제27조제3호에 따라 조합원의 동의를 받지 않아도 되는 경미한 변경에 해당한다고 할 것입니다.