「철도안전법」 제45조제1항 각 호 외의 부분에서는 철도경계선(가장 바깥쪽 궤도의 끝선을 말함)으로부터 30미터 이내의 지역(이하 “철도보호지구”라 함)에서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호에서 신고 대상 행위를 규정하면서, 제1호에서는 토지의 형질변경 및 굴착을, 제2호에서는 토석, 자갈 및 모래의 채취를 규정하고 있는바,
이 사안은 철도보호지구 내의 건설장비를 이용하여 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하거나 철도보호지구 밖의 토석, 자갈 및 모래를 채취하는 것이 「철도안전법」 제45조제1항제1호 또는 제2호에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「철도안전법」은 철도안전을 확보하기 위하여 필요한 사항을 규정하고 철도안전 관리체계를 확립하기 위한 법률로서(제1조), 같은 법 제45조제1항에서는 철도시설의 보호 또는 철도차량의 안전 운행을 위하여 철도경계선으로부터 30미터 이내의 지역을 “철도보호지구”로 지정하고, 이 지역 내에서 토지의 형질변경 및 굴착 등 일정한 행위를 하고자 하는 자로 하여금 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하도록 규정하고 있는데(2004. 10. 22. 법률 제7245호로 제정되어 2005. 1. 1. 시행된 「철도안전법」 국회 심사보고서 참조), 이는 철도 주변 일정 범위 내의 토지를 굴착하거나 토석 등을 채취할 경우에는 철도시설이 있는 지반이 붕괴되는 등의 위험이 발생될 여지가 있고, 이에 따라 철도차량의 안전 운행을 방해할 우려가 있기 때문이라고 할 것입니다.
그런데, 「철도안전법」에서는 철도경계선으로부터 일정 범위 이내의 지역에 한하여 같은 법 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자에 대해서만 신고 의무를 부과하고 있는데, 이와 같이 신고 대상 행위가 이루어지는 장소적 범위를 일정 지역으로 한정하고 있는 것은 철도시설의 보호나 철도차량의 안전 운행을 위하여 철도보호지구 내에서의 일정 행위를 제한할 필요성이 있다고 하더라도, 이러한 행위 제한이 대지 소유자 등의 재산권 행사에 대한 제한이 될 수 있는 점을 고려한 결과라고 할 것인바, 해당 규정에 따라 행위가 제한되는 범위를 지나치게 확대 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
그렇다면, 「철도안전법」 제45조제1항은 철도차량의 안전 운행을 위하여 철도보호지구 내에서 본질적인 행위가 이루어지는 경우로서, 이로 인한 행위의 결과가 미치는 장소도 철도보호지구 내인 경우에 한하여 일정한 행위를 제한하려는 규정이라고 할 것이고, 해당 행위가 철도보호지구 내에서 이루어지면서 행위의 결과가 철도보호지구 밖에 미치는 경우까지 제한하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
더욱이, 벌칙이나 과태료처럼 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 벌칙이나 과태료 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것인데(대법원 2008. 2. 28. 2007두13791 판결례 참조), 「철도안전법」 제45조제1항을 위반한 자에 대하여 같은 법 제78조제3항제17호에서는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있으므로, 같은 법 제45조제1항제1호 및 제2호의 의미를 철도보호지구 안에서 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하거나 모래를 채취하는 등의 행위까지 제한하는 것으로 해석하기는 어렵다고 할 것입니다.
다만, 「철도안전법」 제45조제1항제5호에서는 철도보호지구에서 철도시설을 파손하거나 철도차량의 안전운행을 방해할 우려가 있는 행위로서 철도차량 운전자 등이 선로나 신호기를 확인하는 데 지장을 주거나 줄 우려가 있는 시설이나 설비를 설치하는 행위(「철도안전법 시행령」 제48조제2호), 철도신호등으로 오인할 우려가 있는 시설물이나 조명 설비를 설치하는 행위(「철도안전법」 제48조제3호) 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자에 대해서 신고 의무를 부과하고 있는바, 이 사안의 행위가 같은 법 제45조제1항제1호 또는 제2호에 따른 신고 대상에는 해당하지 않는다고 하더라도, 철도보호지구에서 건설장비를 이용하여 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하는 등의 경우에, 그 행위가 이루어지는 과정에서 철도시설을 파손하거나 철도차량의 안전운행을 방해할 우려가 있다고 할 것이므로, 같은 항 제5호에 따른 신고 대상에는 해당할 수 있다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 철도보호지구 내의 건설장비를 이용하여 철도보호지구 밖의 토지를 굴착하거나 철도보호지구 밖의 토석, 자갈 및 모래를 채취하는 것은 「철도안전법」 제45조제1항제1호 또는 제2호에 해당하지 않는다고 할 것입니다. 다만, 그 행위가 이루어지는 과정에서 철도시설을 파손하거나 철도 차량의 안전운행을 방해할 우려가 있다고 할 것이므로, 같은 항 제5호에 따른 신고 대상에는 해당할 수 있다고 할 것입니다.